SILANG PENDAPAT TAP MPR SEBELUM AMANDEMEN UUD 1945

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (sebelum amandemen) sebagai hukum dasar tertulis (konstitusi tertulis) menegas adanya beberapa jenis Peraturan Perundang-undangan Tingkat Pusat, yaitu Undang-Undang Dasar itu sendiri, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah.  

Sementara itu dalam sejarah Peraturan Perundang-undangan Indonesia pernah ada Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat No. XX/MPRS/1966 yang menentukan di samping 4 (empat) jenis Peraturan Perundang-undangan tersebut, juga masih dikenal adanya jenis lain, seperti : Ketetapan MPR, Keputusan Presiden dan Peraturan pelaksanaan lainnya, seperti Peraturan Menteri, Instruksi Menteri, dan lain-lain.

Menurut Bagir Manan bentuk-bentuk atau jenis Peraturan Perundang-undangan yang disebutkan dalam Tap  MPRS No. XX/MPRS/1966 lebih luas daripada yang disebut dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesa Tahun 1945 tetapi lebih sempit dibandingkan dengan kenyataan yang ada. Dikatakan lebih luas, karena Tap MPRS No.XX/MPRS/1966, menyebutkan beberapa Peraturan Perundang-undangan yang tidak secara tegas disebutkan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sebaliknya disebut lebih sempit dari kenyataan, karena Tap MPRS No. XX/MPRS/1966 hanya memuat Peraturan Perundang-undangan Tingkat Pusat. Sedangkan dalam sistem Peraturan Perundang-undangan Indonesia terdapat juga Peraturan Perundang-undangan tingkat daerah seperti Peraturan Daerah.[1]

Lebih lanjut dikatakan bahwa Tap MPRS No. XX/MPRS/1966 dapat juga dianggap berlebihan, karena memasukkan Instruksi sebagai salah satu bentuk atau jenis Peraturan Perundang-undangan. Padahal dari segala segi sifat dan substansinya, Instruksi tidak memenuhi persyaratan sebagai Peraturan Perundang-undangan. Instruksi memuat hal-hal konkrit dan individual, sehingga tidak memenuhi esensi sebagai Peraturan Perundang-undangan.[2]

Bertolak dari pendapat tersebut, permasalahan yang dapat dikemukakan disini adalah apakah Tap. MPRS No. XX/MPRS/1966 dapat dikatakan melanggar ketentuan yang ada di dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 atau apakah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat tersebut sifatnya inkonstitusional?

Di dalam tataran normatif yuridis, maka keadaan yang demikian ini dapat dianggap merupakan bentuk penyimpangan terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Hal ini disebabkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai Hukum Dasar yang tertinggi serta berkedudukan sebagai norma hukum bagi pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang tingkatannya lebih rendah telah memberikan penegasan mengenai jenis Peraturan Perundang-undangan yang dimaksud. Oleh sebab itu, kalau dijumpai adanya jenis Peraturan Perundang-undangan di luar yang telah ditentukan secara limitatif oleh Undang-Undang Dasar, maka sudah barang tentu – secara normatif yuridis – jenis Peraturan Perundang-undangan tersebut menyalahi norma hukum yang telah ditentukan oleh Undang-Undang Dasar itu sendiri, sehingga dapatlah dibenarkan jikalau Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu bersifat inkonstitusional.

Dalah sejarah khasanah Peraturan Perundang-undangan Indonesia perdebatan mengenai eksistensi Ketetapan Majelis Permusyawaratan memang sempat mengemuka setelah reformasi 1998 bergulir. Lebih-lebih setelah Presiden Abdurrahman ”Gus Dur” Wahid dijatuhi memorandum ke III oleh Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, hingga beliau ”jatuh” dari tampuk kepemimpinan nasional. Pada waktu itu silang pendapat yang cukup keras antara para pakar Hukum Tata Negara begitu mengemuka di belantara wacana akademis tentang keberadaan produk Hukum yang dikeluarkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat tersebut.

Dalam suatu kesempatan wawancara dengan sebuah media elektonik nasional, Harun Al Rasyid (Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas Indonesia) mengemukakan dengan lantang bahwa Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu adalah produk hukum yang haram. Artinya melanggar konstitusi. Sementara itu Bagir Manan (Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas Padjadjaran Bandung), menyanggah pendapat Harun Al Rasyid dan tetap menganggap bahwa Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu adalah produk hukum yang konstitusional.

Silang pendapat yang begitu keras tersebut tentu saja membuat masyarakat bertanya-tanya. Mengapa dalam satu bidang ilmu guru besarnya berbeda pendapat dan berantem argumentasi seperti itu? Ada apa dengan Ilmu Hukum di negeri ini? Bagi penulis silang pendapat seperti itu merupakan hal yang sangat biasa dan wajar di lingkungan Ilmu Hukum. Bahkan dalam dataran filsafat hukum yang melahirkan teori-teori hukum, antinomi terhadap keberadaan dan hakikat ilmu hukum juga terjadi.

Menurut Harun Al Rasyid, produk Hukum yang namanya Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu tidak secara tegas-tegas tercantum (tersurat)  di dalam ketentuan Pasal-pasal Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945. Oleh sebab itu produk hukum ini nyata-nyata melanggar konstitusi. Sementara itu Bagir Manan mengemukakan bahwa walaupun Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu tidak tercantum secara tegas di dalam Pasal-Pasal Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945, namun keberadaan produk hukum ini pada hakikatnya bersumber pada dua hal :

Pertama; penafsiran ketentuan Pasal 3 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar dan Garis-garis besar daripada haluan Negara. Ketentuan seperti ini dapat ditafsirkan, jika suatu lembaga negara secara tersurat diberi kekuasaan oleh Undang-Undang Dasar untuk menetapkan Undang-Undang Dasar dan Garis-garis besar daripada haluan negara, maka secara tersirat lembaga negara tersebut juga diberi wewenang untuk mengeluarkan suatu produk hukum yang disebut Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat. Penafsiran seperti ini nampaknya dilatar belakangi oleh asumsi bahwa antara pemberian kekuasaan melakukan sesuatu dengan wewenang untuk mengeluarkan sebuah produk hukum merupakan dua hal yang bisa dikatakan berbanding lurus.

Kedua; lahirnya Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu bersumber dari kebiasaan ketatanegaraan (Convention of Constitutions) sejak sekitar tahun 1960-an. Oleh sebab itu keberadaan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat tetap konstitusional. Apalagi Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945 juga mengakui adanya praktek-praktek ketatanegaraan walaupun tidak tertulis, sebagaimana pernah ditegaskan dalam Penjelasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.[3]

Jika ditinjau dari Teori Hukum Tata Negara, kedua pandangan pakar Hukum Tata Negara tersebut pada hakikatnya sama-sama dapat dibenarkan. Hal ini mengingat pandangan masing-masing pihak yang disampaikan itu mempergunakan kacamata aliran teori hukum yang berbeda. Harun Al Rasyid mempergunakan kacamata legisme yang lebih menitik beratkan pada kepastian hukum. Sedangkan Bagir Manan mempergunakan kacamata sosiologis empiris melalui pendekatan kebiasaan ketatanegaraan (convention of constitutions) maupun penafsiran hukum.

---

[1] Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-Undangan Indonesia, Ind-Hill,Co, Jakarta, 1992, hlm. 25.

[2] Ibid.

[3] Bagir Manan, Ibid, hlm. 31-32.

NEGARA TEATER

NEGARA TEATER B. Hestu Cipto Handoyo*) Pada tahun 1980 Clifford Geertz menulis sebuah buku yang berjudul Negara, The Theatre State in Nineteenth-Century Bali. Buku tersebut merupakan hasil penelitian Geertz tentang Bali di jaman kerajaan. Menurut Geertz negara teater di dalamnya terdapat raja-raja dan para pangeran sebagai impresario-impresario, para pendetanya sebagai sutradara, dan para petaninya sebagai aktor pendukung atau penata panggung, dan penonton. Sementara itu seremonialisme istana (baca: negara) merupakan daya gerak dari perpolitikan istana; dan ritual massa bukanlah alat untuk mendukung negara, tetapi negaralah sebagai alat untuk menggelar ritual massa itu, bahkan di saat-saat terakhir sebelum ambruk (Geertz, 1980: 21). Dengan demikian, di dalam negara teater hanya ada dua dimensi yakni komponen negara dan aktifitas seremonial. Komponen negara dalam konteks kekinian direpresentasikan oleh pemerintah, lembaga legislatif, dan rakyat biasa (buruh dan petani). Sementara itu seremonial kenegaraan nampak dari mekanisme proses politik dalam pengambilan keputusan politik yang menyangkut kehidupan bersama dalam bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Dalam seremonial kenegaraan, ketiga komponen negara saling berinteraksi untuk mewujudkan keharmonisan kepentingan hidup bersama dalam ikatan negara. Ini terjadi dalam negara demokrasi yang pakemnya memang demikian. Namun di negara teater tidaklah seperti itu. Di dalam negara demokrasi seremonial kenegaraan mengenal adanya suasana kehidupan politik yang disebut infra dan suprastruktur politik. Infrastruktur politik tidak lain adalah suasana kehidupan politik di tingkat masyarakat, ia memainkan peranan untuk ikut dalam setiap seremonial politik negara dengan berbagai aktifitas aspirasi ketika suprastruktur politik (penguasa dan elemen-elemen kekuasaan negara) akan mengambil kebijakan politik yang akan diterapkan dalam kehidupan masyarakat. Jadi dalam negara demokrasi aktifitas seremonial negara akan selalu melibatkan ketiga komponen negara agar kebijakan-kebijakan politik yang diambil mendapat respons positif dan berlaku efektif. Inilah pakem negara demokrasi yang dimaksud. Dalam negara teater tidaklah demikian, suprastruktur politik yang direpresentasikan oleh raja, pangeran, dan pendeta sebagai sutradara (baca: lembaga legislatif) menentukan segala-galanya dalam setiap seremonial kenegaraan. Sementara komponan negara yang disebut rakyat hanya berperan sebagai aktor pendukung, penata panggung, dan penonton. Tidak banyak yang diperbuat oleh rakyat, kecuali hanya sebagai figuran dan “mengiyakan” skenario sang sutradara yang dalam konteks negara demokrasi adalah para pembuat aturan yakni lembaga legislatif. Di negara teater seremonial kenegaraan nampak dalam lima aktifitas kehidupan negara dan masyarakat. Pertama; rakyat dibiarkan dalam kehidupan masing-masing tanpa keterlibatan negara, dan ketika terjadi konflik hak di lingkungan masyarakat, negara tidak ambil bagian untuk ikut menyelesaikan. Kalaupun ikut menyelesaikan maka digunakanlah pendekatan Weberian, yakni tindakan kekerasan demi mengembalikan tertib sosial menurut ukuran negara. Kedua; seremonial kenegaraan hanya dimaknai sebagai pembagian kekuasaan eksekutif dan legislatif melalui cara-cara yang manipulatif. Rakyat sebagai komponen negara hanya dilibatkan sebagai “pemeran pembantu”, ketika pembagian kekuasaan itu dilakukan. Ketiga; setiap seremonial pengambilan keputusan politik yang dilakukan eksekutif dan legislatif sifatnya mekanistik prosedural, tanpa melihat nilai-nilai keadilan dan kesejahteraan yang dibutuhkan oleh masyarakat, bahkan kalau perlu masyarakat diminta untuk selalu tunduk dan taat kepada aturan yang hanya berisi norma-norma sebagai mesin birokrasi. Keempat; komponen negara yakni eksekutif dan legislatif hanya dimanfaatkan sebagai asset ekonomi untuk mendatangkan keuntungan, sehingga ruang-ruang kekuasaan itu sarat dengan korupsi, kolusi dan nepotisme. Perebutan kekuasaan di tingkatan eksekutif dan legislatif mempergunakan model pseudo demokrasi (demokrasi semu), karena kekuatan legitimasi tidak diukur dari dukungan murni rakyat, melainkan dari nilai transaksional. Kelima; suara komponen negara yang lain, yakni rakyat hanya dimanfaatkan sesaat ketika komponen eksekutif dan legislatif ingin tetap melanggengkan posisi dan status di tingkat strata tertinggi negara. Setelah kembali menduduki posisi dan status tersebut, seremonial kegiatan negara tetap kembali seperti semula, yakni hanya menempatkan rakyat sebagai pemeran figuran, bahkan penonton. Seremonial kenegaraan seperti itu akan terus berlangsung sampai negara ambruk, karena hilangnya legitimasi komponen eksekutif dan legislatif yang musnah ditelan masa. Keambrukan negara teater itu bisa terjadi kapan saja, manakala komponen rakyat sudah jemu dengan seremonial negara yang tak kunjung berpihak kepadanya, karena seremonial negara hanya merupakan ritual massa dan bukan alat untuk mendukung negara. Mainstream negara teater seperti itu merupakan cerminan Negara Gagal, dan oleh sebab itu harus segera diakhiri dan diubah dengan mainstream negara demokrasi yang tidak hanya mengedepankan aspek prosedural, melainkan yang lebih dalam adalah memberikan tempat bagi rakyat untuk ikut terlibat dalam setiap kegiatan seturut dengan nilai-nilai kearifan yang nampak dari volksgeist (jiwa bangsa) yang disantuni dalam kehidupan sehari-hari mereka.

KOIN UNTUK KPK

KOIN UNTUK KPK B. Hestu Cipto Handoyo Kegaduhan politik kembali menyeruak di negeri ini, ketika pengajuan anggaran pembangunan gedung Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) tidak segera disetujui oleh Komisi III DPR. Spekulasi politik dengan berbagai argumentasi dan alasan pembenar membahana diseantero jagad negeri yang penuh dengan aktor korupsi. Masyarakat sipil tidak tinggal diam, dan secara lantang melakukan perlawanan dengan membentuk gerakan “Koin untuk KPK”. Mereka secara suka rela menyumbang dengan kekuatan sendiri ke KPK untuk merealisasikan pembangunan gedung KPK yang disinyalir hanya “kuat” bertahan 2 – 3 tahun lagi. Gedung KPK yang katanya dibangun sejak tahun 1980-an sudah tidak mampu memuat personil dan aktifitas KPK yang semakin sarat. Kapasitas gedung yang hanya mampu untuk 350 personil, sekarang sudah dihuni 650 personil (Kompas, 27 Juni 2012). Di tinjau dari aspek kesehatan dan keselamatan kerja, kondisi tersebut memang sudah tak layak lagi untuk dipertahankan. Bisa jadi dengan naiknya personil hampir dua kali lipat itu menyebabkan situasi dan kondisi kerja-kerja KPK menjadi “sumpek” dan pengap. Persoalannya yang patut disampaikan di sini adalah bolehkah masyarakat menyumbang secara suka rela biaya pembangunan gedung tersebut? Dan kalau boleh adakah pembatasan besaran total sumbangan itu yang diperkenankan? Persoalan sumbang menyumbang dalam kenyataan sosiologis bangsa ini merupakan tradisi yang masuk dalam kategori kesantunan. Terlepas kesantunan itu merupakan bentuk basa-basi relasi hubungan atau kesantunan yang memang etika sosial dalam pergaulan hidup. Di lingkungan masyarakat sumbangan, kado, parcel, dan sumbangan-sumbangan lainnya sudah menjadi kebiasaan, ketika ada anggota masyarakat mempunyai hajat atau sedang merayakan peristiwa penting. Bahkan ketika ada anggota masyarakat yang “kesripahan” (meninggal dunia), sumbangan uang duka cita pun mengalir tiada henti. Kenyataan sosiologis seperti itu, terasa kontroversial jika dikaitkan dengan ketentuan Pasal 12B ayat (1) UU No. 31 tahun 1999 jo UU No. 20 tahun 2001 yang menyatakan bahwa setiap gratifikasi kepada pegawai negeri atau penyelenggara negara dianggap pemberian suap, apabila berhubungan dengan jabatannya dan berlawanan dengan kewajiban atau tugasnya. Lebih lanjut di dalam ketentuan Pasal 12C ayat (1) Undang-undang yang sama ditegaskan bahwa ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12B ayat (1) tidak berlaku jika, penerima melaporkan gratifikasi yang diterimanya kepada KPK. Kedua ketentuan tersebut di atas, menunjukkan bahwa gratifikasi – yang dalam Penjelasan Pasal 12B ayat (1) dimaknai sebagai pemberian dalam arti luas, yakni meliputi pemberian uang, barang, rabat (discount), komisi, pinjaman tanpa bunga, tiker perjalanan, fasilitas penginapan, perjalanan wisata, pengobatan cuma-Cuma, dan fasilitas lainnya – wajib dilaporkan kepada KPK. Dalam konteks pembangunan gedung KPK tentunya - baik langsung maupun tidak langsung - yang berkepentingan adalah KPK. Jika demikian, maka menyumbang pembangunan gedung KPK yang akan dilakukan oleh masyarakat sipil melalui gerakan “koin untuk KPK” tidaklah sesederhana seperti menyumbang anggota masyarakat atau pejabat publik yang sedang melangsungkan hajatan atau dirundung duka nestapa, seperti yang penulis kemukakan terdahulu. “Koin untuk KPK” ditujukan untuk KPK sendiri yang oleh UU tersebut justru menjadi lembaga yang diberi kewenangan untuk menerima laporan tentang gratifikasi yang dikecualikan. Jika pendapat hanya bersumber dari aspek normatif yuridis, maka “Koin Untuk KPK” tentunya akan dilaporkan oleh KPK sendiri. Hal ini sama dengan papatah iklan “jeruk makan jeruk”. Namun jika ditunjau daru aspek sosiologis empiris, maka “Koin untuk KPK” dapat ditafsirkan dari tiga dimensi. Pertama; gagasan atau gerakan “koin untuk KPK” bukan dimaksudkan untuk memperkaya diri sendiri atau orang lain atau korporasi yang dilakukan dengan melanggar hukum dan kewenangan hingga merugikan keuangan dan/atau perekonomian negara, melainkan gerakan itu justru dipergunakan untuk mendukung KPK yang memiliki keterbatasan dana dalam pembangunan gedung, serta terhambatannya persetujuan anggaran karena disinyalir adanya konspirasi dan kepentingan politik “menggerogoti” sepak terjang KPK dalam pemberantasan korupsi. Kedua; gerakan “koin untuk KPK” pada hakikatnya merupakan simbol perlawanan terhadap rezim yang korup yang justru oleh masyarakat pada umumnya direpresentasikan kepada lembaga Legislastif yang paling gencar melawan eksistensi KPK, bahkan selalu menyatakan kalau KPK iti adalah lembaga adhoc (sementara) yang super body. Ketiga; “Koin untuk KPK” dilakukan oleh masyarakat sipil yang konsens terhadap pemberantasan korupsi di negara kleptokrasi. Dengan demikian gerakan ini pada hakikatnya adalah gerakan moral dan bentuk gotong royong khas masyarakat Indonesia, ketika suatu komponen masyarakat, bangsa, dan negara mengalami keterbatasan sarana dan prasarana untuk melaksanakan “perjuangan suci” yang dalam hal ini adalah memberantas korupsi yang sudah berurat berakar di tubuh birokrasi dan lembaga politik.

KONSOLIDASI NEGARA (GAGAL) DEMOKRASI

KONSOLIDASI NEGARA (GAGAL) DEMOKRASI B. Hestu Cipto Handoyo*) Thesis Samuel P. Huntington mengemukakan, proses demokratisasi dalam suatu negara pada umumnya melewati tiga tahapan. Pertama; pengakhiran rezim nondemokratis. Kedua; pengukuhan rezim demokratis. Ketiga: konsolidasi sistem demokratis (Huntington, 1997). Implementasi dari ketiga tahapan tersebut yang paling mudah dilakukan adalah tahapan pertama dan kedua. Sedangkan tahapan ketiga, yakni konsolidasi demokrasi akan memakan waktu yang relatif lama. Tahapan pertama dan kedua pada umumnya hanya membutuhkan dukungan masif dari para penggerak atau aktivis prodemokrasi untuk menumbangkan rezim otoritarian dan mengganti dengan rezim demokratis. Syarat utama dan pertama adalah “menciptakan musuh bersama” yang menjadi sumber penolakan gagasan demokratisasi. Dan kalau penciptaan ini berhasil, baru menyusun gerakan bersama yang sifatnya extra konstitusional, entah melalui demonstrasi damai ataukah sampai ke revolusi. Tahapan ini bisa dilalui, walau terkadang harus menempuh jalan yang “berdarah-darah”. Contoh seperti di Filipina, Libia, Mesir, dan negara-negara di belahan dunia lain yang sedang mencoba menggulingkan rezim yang dianggap nondemokratis. Untuk tahapan ketiga yakni menuju konsolidasi demokrasi, harus menempuh jalan yang relatif panjang, rumit dan berbelit-belit. Bahkan tidak menutup kemungkinan mengalami kegagalan. Karena harus melewati berbagai eksperimentasi guna menguatkan pilihan-pilihan cara berdemokrasi yang bagi negara otoritarian atau totaliter merupakan suatu corak kehidupan negara yang “asing”. Perubahan dramatis seperti yang terjadi dalam tahapan pertama dan kedua jarang terjadi dalam satu malam. Karena dalam konsolidasi demokrasi itu hampir selalu bersifat moderat dan sedikit demi sedikit. Eksperimentasi demokrasi. Konsolidasi demokrasi yang berarti suatu langkah untuk memperteguh atau memperkuat demokrasi dalam sistem ketatanegaraan tentu tidak dengan serta merta dapat dihitung dalam jangka waktu tertentu. Bahkan dengan memberikan patokan setelah tahun 2009, seperti yang pernah diungkapkan oleh Akbar Tanjung atau Daniel Sparringga (juru bicara Presiden SBY) yang menganggap sebagai masa transisi dengan ukuran progresif berlangsung 2 tahun, dan ukuran konvensional sekitar 10 tahun (Kompas, 16/2/2009). Jika melihat kenyataan geopolitik Indonesia dengan struktur masyarakat yang plural ditinjau dari berbagai aspek, termasuk plural dalam hal kepentingan-kepentingan politik kekuasaan, ukuran seperti ini absurd dan tak berdasar sama sekali. Namun jika ukuran keberhasilan konsolidasi demokrasi hanya melulu diukur pada aspek eksperimentasi demokrasi prosedural, argumentasi tenggang waktu seperti yang dikemukakan Akbar Tanjung dan Daniel Sparringga memang ada benarnya. Bagi negara yang belum akrab dengan sistem demokrasi pemantapan atau penguatan sistem demokrasi, akan melewati serangkaian uji coba, seperti infra dan suprastruktur politik, perangkat hukum untuk mengawal jalannya sistem demokrasi, serta penerapan sistem pemerintahan demokratis. Serangkaian uji coba ini seharusnya juga diarahkan untuk membangun life style demokrasi dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang di dalamnya terkandung nilai-nilai moril, seperti penyelesaian secara damai dan melembaga, terjadinya perubahan secara damai, menyelesaikan pergantian kepemimpinan secara teratur, membatasi pemakaian kekerasan, menganggap wajar adanya keanekaragaman, dan menjamin tegaknya keadilan (Henry B. Mayo, 1980). Secara kualitas eksperimentasi untuk konsolidasi demokrasi dalam dataran empiris tidak menyentuh aspek “hulu” penguatan demokrasi sebagai life style. Bahkan di ruang-ruang kekuasaan yang merepresentasikan demokrasi “prosedural” mengalami metamorfose menjadi ruang-ruang kekuasaan yang kleptokratif. Demokrasi yang digagas dengan menerapkan nilai-nilai luhur yang terkandung dalam life style menjadi “jauh panggang dari api”. Demokratisasi tidak menyentuh aspek kesejahteraan umum masyarakat, melainkan hanya melahirkan demokrasi para “bandit”. Korupsi makin menjamur, bahkan dilegalisasi melalui produk-produk hukum. Dimensi kekerasan sering dipergunakan untuk menyelesaikan perbedaan, dan celakanya negara atau pemerintah justru tidak hadir memainkan peran sebagai mediator, bahkan cenderung menerapkan politik pembiaran, dan golongan minoritas semakin termarjinalkan. Negara (gagal) Demokrasi. Penataan sistem demokrasi prosedural yang mulai dilakukan pasca reformasi 1998 termasuk melakukan amandemen UUD 1945, pembenahan sistem kepartaian, sistem pemilu, penguatan sistem presidensiil, dan desentralisasi pemerintahan, pada hakikatnya hanya menyentuh aspek “hilir” semata. Tidak ada satupun instrumen hukum yang mampu merumuskan demokrasi di area “hulu”, yakni menterjemahkan kultur demokrasi yang bernafaskan nilai-nilai kesusilaan tertinggi bangsa, yakni Pancasila ke dalam sistem hukum dan peraturan perundang-undangan. Peraturan Perundang-undangan baik di bidang politik maupun dibidang yang terkait dengan persoalan kesejahteraan masyarakat hanya berisi sistem norma sebagai mesin birokrasi dan kekuasaan yang mencederai rasa keadilan. Akibatnya rakyat hanya menjadi kelinci percobaan elit kekuasaan dalam mengeksperimentasi demokrasi prosedural. Ketika konsolidasi demokrasi itu tidak menyentuh aspek nilai-nilai kultural kehidupan bangsa dan justru menimbulkan kesenggaraan rakyat yang berlarut-larut, maka saat itulah negara masuk dalam cengkeraman “negara (gagal) demokrasi”. Untuk itu grand design konsolidasi demokrasi aspek “hulu” harus segera dirumuskan.

MUATAN LOKAL DALAM PERATURAN DAERAH

MUATAN LOKAL DALAM PERATURAN DAERAH Oleh: B. Hestu Cipto Handoyo Pendahuluan. Secara teoritis keberadaan produk hukum daerah (khususnya Peraturan Daerah) dapat merujuk pada pandangan Hans Kelsen dalam menerangkan pengertian desentralisasi. Menurut Kelsen desentralisasi berkaitan dengan pengertian negara sebagai suatu tatanan hukum (legal order). Menurut Kelsen desentralisasi pada intinya menyangkut berlakunya sistem tatanan hukum dalam suatu negara. Di dalam negara ada kaidah-kaidah hukum yang berlaku sah untuk seluruh wilayah negara yang disebut sebagai kaidah sentral (central norm) dan ada pula kaidah-kaidah hukum yang berlaku sah dalam bagian-bagian wilayah yang berbeda yang disebut desentral atau kaidah lokal (decentral or local norm). Dengan demikian jika kita membicarakan tentang produk hukum daerah tidak lain adalah menyangkut tatanan hukum yang desentralistik. Pendapat tersebut masih belum menerangkan secara tuntas tentang hakikat dari produk hukum daerah jika dikaitkan dengan pengetian desentralisasi. Persoalannya adalah siapakah yang membentuk kaidah yang desentral tersebut, apakah Pemerintah Pusat ataukah Pemerintah Daerah. Jika ternyata yang membentuk adalah Pemerintah Pusat dan diterapkan di sebagian wilayah negara, maka tentunya tidak dapat disebut sebagai kaidah yang desentral. Oleh sebab itu produk hukumnyapun tetap produk hukum nasional. Hal ini disebabkan wilayah-wilayah negara hanya melaksanakan kaidah desentral itu dan tidak memiliki inisiatif untuk membentuk sendiri. Lain halnya jika kaidah desentral tersebut dibentuk sendiri oleh Pemerintah Lokal yang bersumber dari prakarsa sendiri. Dengan demikian yang dimaksud dengan Produk Hukum Daerah tentunya tidak lain adalah kaidah-kaidah hukum yang berlaku mengikat di masing-masing wilayah negara dan dibentuk berdasarkan inisiatif daerah. Bertitik tolak dari argumentasi tersebut, maka latar belakang keberadaan Peraturan Daerah dalam lingkup negara yang desentralistik akan bersumber pada beberapa prinsip, yaitu: 1. Prinsip negara hukum. Di dalam prinsip negara hukum di samping dikenal adanya pemisahan kekuasaan, juga dikenal adanya pemencaran kekuasaan, yaitu pendelegasian atau pendistribusian kekuasaan secara vertikal. Dengan demikian desentralisasi yang menimbulkan otonomi daerah dan memunculkan adanya produk-produk hukum daerah pada hakikatnya merupakan implementasi dari pemencaran kekuasaan khususnya di bidang legislasi. 2. Prinsip demokrasi. Dalam negara demokrasi kebutuhan akan partisipasi masyarakat dalam berbagai aspek kehidupan berbangsa dan bernegara merupakan suatu keniscayaan. Bahkan kalau boleh mengatakan partisipasi merupakan prinsip utama dalam sendi-sendi demokrasi. Berdasarkan prinsip semacam inilah, maka desentralisasi yang menimbulkan otonomi daerah merupakan sarana yang tepat untuk mengimplementasikan prinsip demokrasi pemerintahan di tingkat lokal. Dengan bersumber pada prinsip demokrasi inilah, maka rakyat di daerah memiliki kesempatan yang seluas-luasnya untuk menentukan sendiri arah dan kebijaksanaan dalam memajukan dan mengembangkan daerahnya sesuai dengan potensi yang ada. Produk hukum daerah sebagai manifestasi dari kebijakan publik yang mengikut sertakan partisipasi masyarakat merupakan gambaran nyata dari kehendak masyarakat daerah untuk melakukan pengaturan dalam memenuhi kebutuhan riil masyarakat suatu daerah. 3. Prinsip welfare state. Dalam negara kesejahteraan, fungsi negara adalah sebagai pelayan masyarakat (public services) dalam rangka meningkatkan kesejahteraan umum warganya. Oleh sebab itulah, untuk mendekatkan pelayanan tersebut dibutuhkan satuan-satuan pemerintahan di tingkat lokal. Dengan demikian desentralisasi dan otonomi daerah merupakan prinsip yang paling efektif dipergunakan untuk mendekatkan pelayanan kepada masyarakat tersebut. Sekaligus mensinkronisasi pelayanan tersebut sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan masing-masing Daerah. Disinilah letak pentingnya produk hukum daerah guna memberikan landasan bagi peran pemerintah daerah dalam melaksanakan public services. 4. Prinsip ke-bhineka-an. Dalam negara yang komposisi kehidupan kemasyarakatannya demikian beragam, tidaklah mungkin melakukan penyeragaman diberbagai aspek kehidupan tersebut. Setiap bentuk penyeragaman di lingkungan masyarakat yang plural justru akan menimbulkan rasa ketidak adilan. Dengan demikian desentralisasi dan otonomi daerah dapat dipergunakan sebagai sarana untuk menampung keaneka ragaman masyarakat Indonesia. Dengan demikian melalui bingkai ke-Bhineka-an inilah keanekaragaman produk hukum daerah yang bernafaskan kearifan lokal akan memperoleh tempat dalam perspekif normatif yuridis dan sekaligus menjadi paradigma pembangunan hukum nasional. Di samping itu, salah satu prinsip negara berdasarkan hukum dan negara berkonstitusi adalah adanya pembagian dan pembatasan kekuasaan negara atau pemerintah. Kewenangan yang diberikan kepada Daerah untuk mengatur dan mengurus sebagian urusan pemerintahan sebagai urusan rumah tangganya, merupakan cara membagi kekuasaan dan membatasi kekuasaan pemerintahan tingkat lebih tinggi. Urusan-urusan yang diatur melalui produk hukum daerah tidak dapat lagi diatur oleh oleh produk hukum tingkat yang lebih atas, kecuali terdapat perubahan mendasar atas sifat dan kepentingan yang terkandung dalam urusan tersebut (menjadi urusan yang menyangkut kepentingan nasional atau lebih luas dari Daerah bersangkutan). Materi Muatan Peraturan Daerah. Keberadaan Peraturan Daerah di samping untuk mengimplementasikan prinsip-prinsip tersebut di atas, pada hakikatnya merupakan subsistem Peraturan Perundang-undangan nasional. Di negara federal-pun dengan mempergunakan contoh AS, J. Bodenhamer mengemukakan bahwa hukum-hukum pemerintah nasional, yang bertempat di Washington DC, berlaku bagi setiap orang yang tinggal di dalam batas wilayah nasional, sementara hukum-hukum di tiap 50 (lima puluh) negara bagian hanya berlaku bagi penghuni yang tinggal di negara-negara bagian itu. Di bawah Konstitusi AS, kongres tidak mempunyai kekuasaan untuk menghapuskan sebuah negara bagian atau tidak pula sebuah negara bagian bisa mengambil alih kekuasaan yang menjadi wewenang pemerintah nasional. Secara nyata, di bawah federalisme Amerika, Konstitusi adalah sumber kewenangan baik untuk pemerintah nasional dan negara bagian. Lebih lanjut dikatakan bahwa di AS, wilayah-wilayah dimana kewenangan nasional tidak disebutkan dalam konstitusi, negara bagian bisa membuat peraturan untuk bertindak selama tidak bertentangan dengan kekuasaan pemerintah pusat yang sah berlaku. Pendapat tersebut di atas menunjukkan bukti bahwa di negara federal-pun meteri muatan dalam produk hukum negara bagian tidak diperbolehkan melanggar materi muatan dalam produk hukum nasional yang dalam hal ini adalah Konstitusi. Oleh sebab itu di Negara Kesatuan Republik Indonesia yang mempergunakan asas desentralisasi pun seharusnya Peraturan Daerah juga menganut prinsip yang demikian. Menurut Pasal 14 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ditegaskan bahwa materi muatan Peraturan Daerah Provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota berisi materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus daerah dan/atau penjabaran lebih lanjut Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Berdasar dari ketentuan ini, maka substansi Peraturan Daerah dapat dikategorikan ke dalam tiga materi muatan, yakni: a. Berbagai hal yang berkaitan dengan penyelenggaraan otonomi dan tugas pembantuan; b. Menampung kondisi khusus daerah; dan/atau c. Penjabaran lebih lanjut Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Ditinjau dari aspek legal drafting, maka cara merumuskan ketentuan Pasal 14 tersebut dilakukan dengan menggabungkan ketentuan Pasal 136 ayat (2) dan ayat (3) UU No. 32 tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah ke dalam satu rumusan pasal. Hal ini dapat dilihat dari ketentuan Pasal 136 ayat (2) yang menyatakan bahwa Perda dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah provinsi/kabupaten/kota dan tugas pembantuan, dan ayat (3)-nya menyatakan bahwa Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. Cara penggabungan kedua ayat yang terdapat dalam Pasal 136 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah ke dalam satu pasal yakni Pasal 14 UU No. 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan merupakan model perumusan yang tidak taat norma. Pasal 136 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah jelas berkaitan dengan norma keberadaan Peraturan Daerah, sedangkan ayat (3)-nya berkaitan dengan norma isi Peraturan Daerah sebagai tindak lanjut dari norma organ pembentuk Peraturan Daerah yang dirumuskan dalam ketentuan Pasal 136 ayat (1). Dari kerancuan perumusan norma yang terkandung dalam Pasal 14 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan tersebut mengakibatkan ketika mengimplementasikan ketiga kategori materi muatan tersebut ke dalam Peraturan Daerah, maka harus dilaksanakan secara harmonis, artinya perumusan Peraturan Daerah tidak hanya sekedar untuk mengatur penyelenggaraan otonomi dan tugas pembantuan, atau sekedar menampung kondisi khusus daerah, atau hanya sekedar menjabarkan lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi, melainkan harus menampung ketiga kategori materi tersebut secara seimbang. Akibat lanjutan dari kerancuan ini, maka penyelenggara Pemerintahan Daerah (DPRD dan Kepala Daerah) jelas mengalami kesulitan pada saat menyusun suatu Peraturan Daerah. Muatan Lokal dalam Peraturan Daerah. Istilah “muatan Lokal” sejauh ini tidak diatur secara tegas baik mengenai makna dan wujud empiriknya dalam berbagai Peraturan Perundang-undangan yang terkait dengan Pemerintahan Daerah. Namun demikian, istilah “muatan lokal” ini sebenarnya dapat ditelusuri dari prinsip otonomi daerah yang dipergunakan dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Di dalam khasanah Hukum Tata Negara yang secara khusus mengkaji tentang Pemerintahan Daerah dikenal adanya prinsip otonomi nyata (riil), yakni isi rumah tangga daerah yang menjadi wewenang daerah untuk diatur dan diurus sebagai urusan rumah tangga sendiri di dasarkan kepada keadaan dan faktor-faktor yang nyata. Di dalam Penjelasan Umum huruf b UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan: “Prinsip otonomi nyata adalah suatu prinsip bahwa untuk menangani urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang, dan kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah”. Dari Penjelasan seperti ini menunjukkan bahwa potensi dan kekhasan daerah juga harus menjadi pertimbangan dalam pengaturan urusan pemerintahan. Berpijak dari pemahaman tersebut di atas, maka dapat dipahami bahwa yang dimaksud dengan “muatan lokal” tidak lain adalah keadaan dan faktor-faktor nyata yang oleh Penjelasan Umum huruf b UU No, 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah adalah potensi dan kekhasan daerah. Dengan demikian topik “Muatan Lokal dalam Peraturan Daerah” pada hakikatnya adalah mengkaji keadaan, faktor-faktor nyata, potensi atau kekhasan daerah yang harus menjadi bahan pertimbangan dalam merumuskan materi muatan Peraturan Daerah. Persoalannya adalah unsur-unsur/elemen-elemen/komponen-komponen apa saja yang termasuk kategori keadaan, faktor-faktor nyata, potensi atau kekhasan daerah yang harus menjadi bahan pertimbangan guna dirumuskan dalam Peraturan Daerah? Menurut hemat penulis keadaan, faktor-faktor nyata, potensi atau kekhasan daerah yang merupakan “muatan lokal” tidak lain adalah: a. Kemampuan daerah; b. Keadaan daerah; dan c. Kebutuhan daerah. a. Kemampuan daerah. Kemampuan Daerah dipergunakan untuk bahan pertimbangan dalam merumuskan materi muatan Peraturan Daerah, sehingga kelak Peraturan Daerah tersebut dapat diimplementasikan secara konsisten. Unsur-unsur kemampuan daerah ini antara lain: 1. Kemampuan keuangan yakni kemampuan daerah dalam membiayai pelaksanakan Peraturan Daerah terutama yang berasal dari pendapatan asli. Sehubungan dengan hal ini, untuk mengetahui besarnya kemampuan keuangan adalah: - Prosentasi Pendapatan Asli daerah (PAD) dibandingkan dengan seluruh pendapatan dan penerimaan daerah; - Besar kecilnya pajak-pajak daerah yang diterima. 2. Kemampuan aparatur menjadi unsur penentu karena Pemerintah Daerah pada hakikatnya merupakan suatu organisasi dimana faktor manusia memegang peranan penting. Setiap organisasi membutuhkan pengelola, dan pengelola itu tidak lain adalah manusia-manusia yang terdapat di dalamnya. Oleh sebab itu ketika menyusun suatu Peraturan Daerah yang harus dipertimbangkan adalah menyangkut kemampuan aparatur untuk melaksanakan Peraturan daerah yang dibentuk itu. Sehubungan dengan hal ini unsur-unsur yang perlu diperhatikan antara lain: - Ratio jumlah pegawai dengan jumlah penduduk (terkait dengan pelayanan sampai dengan hal yang berkaitan dengan penegakan hukum Peraturan Daerah); - Pengalaman kerja pegawai; - Golongan pegawai; - Pendidikan formal yang dicapai; - Pendidikan non formal yang pernah diikuti; dan - Kesesuaian antara pendidikan dan jabatan. 3. Kemampuan partisipasi masyarakat harus menjadi pertimbangan dalam merumuskan materi muatan Peraturan Daerah, karena telah disadari bersama bahwa dalam menyelenggarakan kegiatan pemerintahan (lebih-lebih dalam rangka pelaksanaan pembangunan dan demokratisasi), kemampuan pemerintah daerah sangat terbatas. Oleh sebab itu tingkat kemampuan dan kesediaan masyarakat untuk ikut terlibat dalam melaksanakan Peraturan Daerah sangat diperlukan. Peraturan Daerah tidak dapat berjalan efektif manakala masyarakat menolak atau tidak memiliki kesadaran hukum yang tinggi untuk melaksanakannya. Secara empiris banyak dijumpai Peraturan Daerah yang sudah dibentuk ternyata tidak dapat dilaksanakan secara konsisten. Sehubungan dengan hal ini untuk mengetahui kemampuan partisipasi masyarakat perlu diperhatikan: - Besarnya peran serta masyarakat dalam kegiatan pembangunan yang dilaksanakan bersama-sama dengan pemda; - Jumlah lembaga sosial, pendidikan, kesehatan, dan semacamnya yang dikelola oleh masyarakat; - Tingkat keikutsertaan masyarakat dalam penyelenggaraan kegiatan untuk kepentingan umum. 4. Kemampuan Ekonomi yakni besarnya kegiatan atau usaha perekonomian yang berlangsung di daerah. Kemampuan ini menjadi faktor penting untuk dipertimbangkan dalam merumuskan materi muatan Peraturan Daerah karena ikut memberikan konstribusi terhadap Pemerintah Daerah yang pada gilirannya akan memunculkan tingkat kemampuan daerah dalam berotonomi. Dengan mengkaji Pendapatan daerah Bruto (Product Domestic Bruto/PDRB), maka akan diketahui kemampuan suatu daerah. 5. Demografi, yakni keadaan penduduk di suatu daerah baik kuantitas maupun kualitasnya, termasuk juga karakteristik lainnya. Untuk mengetahui muatan lokal yang terkait demografi sebagai bahan pertimbangan merumuskan materi muatan Peraturan daerah, maka komponen yang perlu diperhatikan adalah: - Kepadatan penduduk; - Penyebaran penduduk; - Tingkat pendidikannya; dan - Pembagian umum lainnya. 6. Kemampuan Administrasi dan Organisasi. Aspek muatan lokal ini dipergunakan sebagai arah untuk menilai kemampuan daerah ditinjau dari efektifitas pelaksanaan setiap program, dan pengaturan kerja diantara aparatur pelaksananya. Oleh sebab itu komponen muatan lokal yang terkait dengan hal ini, antara lain: - Tingkat efektifitas perencanaan APBD; - Tingkat pemenuhan struktur organisasi yang telah ditentukan; - Kejelasan fungsi dan tugas pokok masing-masing unit; dan - Tingkat kemampuan melaksanakan rencana-rencana pekerjaan yang telah digariskan. b. Keadaan Derah. Muatan lokal yang terkait dengan keadaan daerah dipergunakan sebagai pertimbangan perumusan materi muatan Peraturan Daerah yang disesuaikan dengan corak daerah, misalnya daerah pertanian, perindustrian, perkotaan, pedesaan, perikanan, perkebunan dan lain sebagainya. Sehubungan dengan hal ini, maka muatan lokal yang terkait dengan keadaan daerah ini menyangkut aspek geografi dan aspek sosial budaya. Aspek geografi adalah segala sesuatu yang berkaitan dengan lingkungan alam daerah yang memberikan pengaruh signifikan pada pola hidup masyarakat, seperti iklim dan curah hujan, kesuburan tanah, luas dan bentuk daerah, serta unsur biotis lainnya misal flora dan fauna. Sedangkan aspek sosial budaya tidak lain adalah muatan lokal yang berhubungan dengan struktur dan pola budaya masyarakat daerah, seperti religiusitas, adat istiadat, lembaga kemasyarakatan, struktur masyarakat, dan tata nilai yang berlaku dimasyarakat. c. Kebutuhan daerah. Yang dimaksud kebutuhan daerah tidak lain adalah kehendak atau keinginan daerah untuk mengatur, mengurus dan menyelenggarakan urusan pemerintahan tertentu sesuai dengan kemampuan dan keadaan daerah. Dengan demikian kebutuhan daerah ini merupakan unsur muatan lokal yang harus menjadi pertimbangan dalam menentukan bidang atau sektor apa sajakah yang akan diatur dengan Peraturan Daerah setelah daerah yang bersangkutan menginventarisir dan mengkaji kemampuan dan keadaan yang dimiliki daerah. Penutup. Berpijak dari keberadaan unsur-unsur muatan lokal tersebut di atas, maka dapat ditarik pemahaman bahwa ketika suatu Daerah hendak menyusun Peraturan Daerah guna mengatur kewenangan-kewenangan otonomi, maka pengkajian dan pencermatan terhadap kemampuan dan keadaan daerah wajib dilakukan terlebih dahulu. Pengkajian dan pencermatan ini harus tertuang di dalam dokumen Naskah Akademik Rancangan Peraturan Daerah. Demikianlah beberapa gambaran singkat mengenai Muatan Lokal dalam Peraturan Daerah yang dapat kami sampaikan. Semoga bermanfaat. Kotagede, 2 Mei 2011 B. Hestu Cipto Handoyo.

EKSISTENSI TAP MPR

Pasal 7 ayat (1) huruf b Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan memasukkan kembali Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat di dalam jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan. Langkah seperti ini berdasarkan pada ketentuan Pasal I Aturan Tambahan Undang-Undang Dasar Negara Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan:
Majelis Permusyawaratan Rakyat ditugaskan untuk melakukan peninjauan kembali terhadap materi dan status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk diambil putusan pada Sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat tahun 2003.

Sehubungan dengan hal ini, memang di dalam Amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk membentuk Produk Hukum tertulis yang namanya Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat sudah ditiadakan. Namun demikian Produk Hukum tertulis yang sudah ada sejak sekitar tahun 1960 yang berwujud Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara sampai dengan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat di era Orde Baru, harus tetap diputuskan kedudukan hukumnya. Hal ini mengingat Produk Hukum tertulis yang dikeluarkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat tersebut pernah menimbulkan kontroversi kedudukan hukumnya bila dikaitkan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Oleh sebab itu sejak Amandemen ke empat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia eksistensi materi dan status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia perlu mendapatkan kepastian hukum apakah masih termasuk jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan ataukah tidak.
Berdasarkan Perintah Pasal I Aturan Tambahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tersebut, maka dikeluarkanlah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002.
Di dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan tersebut, status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, ditentukan sebagai berikut:
1. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang dicabut dan dinyatakan tidak berlaku;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang tetap dinyatakan berlaku dengan persyaratan;
3. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang tetap berlaku sampai dengan terbentuknya pemerintahan hasil pemilihan umum tahun 2004;
4. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang tetap berlaku sampai dengan terbentuknya Undang-Undang;
5. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia tentang Peraturan Tata Tertib Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia dinyatakan masih berlaku sampai dengan ditetapkannya Peraturan Tata Tertib yang baru oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia hasil pemilihan umum tahun 2004; dan
6. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang tidak perlu dilakukan tindakan hukum lebih lanjut, baik karena bersifat einmalig (final), telah dicabut maupun telah selesai dilaksanakan.
Sehubungan dengan hal tersebut Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b Undang-Undang No. 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan menyatakan:
“Yang dimaksud dengan “Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat” adalah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang masih berlaku sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor: I/MPR/2003 tentang Peninjauan terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002, tanggal 7 Agustus 2003”.

Dengan demikian, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang tetap diakui keberadaannya, serta dimasukkan sebagai jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan menurut Undang-Undang No. 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, adalah:
1. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Mejelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang dinyatakan berlaku dengan persyaratan-persyaratan sebagaimana tertuang di dalam Ketetapan yang dimaksud, antara lain:
a. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Republik Indonesia Nomor XXV/MPRS/I966 tentang Pembubaran Partai Kornunis Indonesia, Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faharn atau Ajaran Komunis/Marxisme/Leninisme dengan ketentuan seluruh ketentuan dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Republik Indonesia Nomor XXV/MPRS/1966 ini, ke depan diberlakukan dengan beikeadilan dan menghormati hukum, prinsip demokrasi dan hak asasi manusia;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi, dengan ketentuan Pemerintah berkewajiban mendorong keberpihakan politik ekonomi yang lebih memberikan kesempatan dukungan dan pengembangan ekonomi, usaha kecil menengah, dan koperasi sebagai pilar ekonomi dalam membangkitkan terlaksananya pembangunan nasional dalam rangka demokrasi ekonomi sesuai hakikat Pasal 33 Undang--Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Ketetapan Mejelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang tetap berlaku sampai dengan terbentuknya Undang-Undang, yakni:
a. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme sampai terlaksananya seluruh ketentuan dalam Ketetapan tersebut;
b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah; Pengaturan Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan; serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia sampai dengan terbentuknya undang-undang tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 18, 18A, dan 18B Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
c. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor V/MPR/2000 tentang Pemantapan Persatuan dan Kesatuan Nasional;
d. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia No VI/MPR/200I tentang Etika Kehidupan Berbangsa;
e. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia No VII/MPR/2001 tentang Visi Indonesia Masa Depan;
f. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia No VIII/MPR/200I tentang Rekomendasi Arah Kebijakan Pemberantasan Pencegahan Korupsi, Kolusi. dan Nepotisme sampai terlaksananya seluruh ketentuan dalam Ketetapan tersebut;
g. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia No IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam sampai terlaksananya seluruh ketentuan dalam Ketetapan tersebut;
Dengan adanya 2 (dua) kategori materi dan status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia tersebut, maka walaupun setelah empat kali Amandemen, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sudah tidak memberikan wewenang kepada Majelis Permusyawarata Rakyat Republik Indonesia untuk membentuk produk hukum yang namanya Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat, namun Ketetapan yang dikeluarkan oleh Majelis tetap menjadi dimasukkan sebagai jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan berdasarkan Undang-Undang No. 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Pemahaman seperti ini tercermin dalam ketentuan Pasal 8 yang menyatakan:
(1) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Mejelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
(2) Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Paraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Dari ketentuan tersebut, nampak jelas bahwa peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat adalah masuk ke dalam jenis Peraturan Perundang-undangan. Dengan demikian Ketetapan Majelis tentang Peraturan Tata Tertib Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang secara normatif hanya berlaku internal, tetap dianggap sebagai Peraturan Perundang-undangan yang pada umumnya secara normatif berlaku dan bersifat mengikat umum.
Menurut hemat penulis, mengembalikan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat di dalam Undang-Undang No. 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan sebagai jenis dan hierarkhi Peraturan Perundang-undangan, merupakan langkah perumusan yang kontradiktif. Hal ini mengingat ditinjau dari aspek pembentukannya jelas-jelas tidak diperintahkan oleh Paraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi, yakni Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Bahkan walaupun Pasal 8 ayat (2) Undang-Undang No. 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan:
Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan”.

Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat tersebut keberadaannya tidak memenuhi syarat, karena menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 kewenangan yang dimiliki oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia tidak secara tegas disebutkan salah satunya adalah menetapkan produk hukum yang namanya Ketetapan Mejelis Permusyawaratan Rakyat. Dengan demikian, keberadaan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (Sementara) Republik Indonesia sebagai jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan merupakan hal yang berlebihan, sehingga bila ditinjau dari aspek konstitusional, Undang-Undang No. 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan patut untuk dipertanyakan.

IMPLIKASI PENGAWASAN PRODUK HUKUM DAERAH

IMPLIKASI PENGAWASAN PRODUK HUKUM DAERAH
TERHADAP PEMBANGUNAN HUKUM NASIONAL*)

Oleh;

B. Hestu Cipto Handoyo.**)


Pendahuluan.
Secara teoritis keberadaan produk hukum daerah dapat merujuk pada pandangan Hans Kelsen dalam menerangkan pengertian desentralisasi. Menurut Kelsen desentralisasi berkaitan dengan pengertian negara sebagai suatu tatanan hukum (legal order). Oleh sebab itu desentralisasi pada intinya menyangkut berlakunya sistem tatanan hukum dalam suatu negara. Di dalam negara ada kaidah-kaidah hukum yang berlaku sah untuk seluruh wilayah negara yang disebut sebagai kaidah sentral (central norm) dan ada pula kaidah-kaidah hukum yang berlaku sah dalam bagian-bagian wilayah yang berbeda yang disebut desentral atau kaidah lokal (decentral or local norm). Dengan demikian jika kita membicarakan tentang produk hukum daerah tidak lain adalah menyangkut tatanan hukum yang desentralistik.
Pendapat tersebut masih belum menerangkan secara tuntas tentang hakikat dari produk hukum daerah jika dikaitkan dengan pengetian desentralisasi. Persoalannya adalah siapakah yang membentuk kaidah yang desentral tersebut, apakah Pemerintah Pusat ataukah Pemerintah Daerah. Jika ternyata yang membentuk adalah Pemerintah Pusat dan diterapkan di sebagian wilayah negara, maka tentunya tidak dapat disebut sebagai kaidah yang desentral. Oleh sebab itu produk hukumnyapun tetap produk hukum nasional. Hal ini disebabkan wilayah-wilayah negara hanya melaksanakan kaidah desentral itu dan tidak memiliki inisiatif untuk membentuk sendiri. Lain halnya jika kaidah desentral tersebut dibentuk sendiri oleh Pemerintah Lokal yang bersumber dari prakarsa sendiri. Dengan demikian yang dimaksud dengan Produk Hukum Daerah tentunya tidak lain adalah kaidah-kaidah hukum yang berlaku mengikat di masing-masing wilayah negara dan dibentuk berdasarkan inisiatif daerah.
Bertitik tolak dari argumentasi tersebut, maka latar belakang keberadaan Produk Hukum Daerah dalam lingkup negara yang desentralistik akan bersumber pada beberapa prinsip, yaitu:
1. Prinsip negara hukum. Di dalam prinsip negara hukum di samping dikenal adanya pemisahan kekuasaan, juga dikenal adanya pemencaran kekuasaan, yaitu pendelegasian atau pendistribusian kekuasaan secara vertikal. Dengan demikian desentralisasi yang menimbulkan otonomi daerah dan memunculkan adanya produk-produk hukum daerah pada hakikatnya merupakan implementasi dari pemencaran kekuasaan khususnya di bidang legislasi.
2. Prinsip demokrasi. Dalam negara demokrasi kebutuhan akan partisipasi masyarakat dalam berbagai aspek kehidupan berbangsa dan bernegara merupakan suatu keniscayaan. Bahkan kalau boleh mengatakan partisipasi merupakan prinsip utama dalam sendi-sendi demokrasi. Berdasarkan prinsip semacam inilah, maka desentralisasi yang menimbulkan otonomi daerah merupakan sarana yang tepat untuk mengimplementasikan prinsip demokrasi pemerintahan di tingkat lokal. Dengan bersumber pada prinsip demokrasi inilah, maka rakyat di daerah memiliki kesempatan yang seluas-luasnya untuk menentukan sendiri arah dan kebijaksanaan dalam memajukan dan mengembangkan daerahnya sesuai dengan potensi yang ada. Produk hukum daerah sebagai manifestasi dari kebijakan publik yang mengikut sertakan partisipasi masyarakat merupakan gambaran nyata dari kehendak masyarakat daerah untuk melakukan pengaturan dalam memenuhi kebutuhan riil masyarakat suatu daerah.
3. Prinsip welfare state. Dalam negara kesejahteraan, fungsi negara adalah sebagai pelayan masyarakat (public services) dalam rangka meningkatkan kesejahteraan umum warganya. Oleh sebab itulah, untuk mendekatkan pelayanan tersebut dibutuhkan satuan-satuan pemerintahan di tingkat lokal. Dengan demikian desentralisasi dan otonomi daerah merupakan prinsip yang paling efektif dipergunakan untuk mendekatkan pelayanan kepada masyarakat tersebut. Sekaligus mensinkronisasi pelayanan tersebut sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan masing-masing Daerah. Disinilah letak pentingnya produk hukum daerah guna memberikan landasan bagi peran pemerintah daerah dalam melaksanakan public services.
4. Prinsip ke-bhineka-an. Dalam negara yang komposisi kehidupan kemasyarakatannya demikian beragam, tidaklah mungkin melakukan penyeragaman diberbagai aspek kehidupan tersebut. Setiap bentuk penyeragaman di lingkungan masyarakat yang plural justru akan menimbulkan rasa ketidak adilan. Dengan demikian desentralisasi dan otonomi daerah dapat dipergunakan sebagai sarana untuk menampung keaneka ragaman masyarakat Indonesia. Dengan demikian melalui bingkai ke-Bhineka-an inilah keanekaragaman produk hukum daerah yang bernafaskan kearifan lokal akan memperoleh tempat dalam perspekif normatif yuridis dan sekaligus menjadi paradigma pembangunan hukum nasional.
Di samping itu, salah satu prinsip negara berdasarkan hukum dan negara berkonstitusi adalah adanya pembagian dan pembatasan kekuasaan negara atau pemerintah. Kewenangan yang diberikan kepada Daerah untuk mengatur dan mengurus sebagian urusan pemerintahan sebagai urusan rumah tangganya, merupakan cara membagi kekuasaan dan membatasi kekuasaan pemerintahan tingkat lebih tinggi. Urusan-urusan yang diatur melalui produk hukum daerah tidak dapat lagi diatur oleh oleh produk hukum tingkat yang lebih atas, kecuali terdapat perubahan mendasar atas sifat dan kepentingan yang terkandung dalam urusan tersebut (menjadi urusan yang menyangkut kepentingan nasional atau lebih luas dari Daerah bersangkutan).

Pengawasan Atau ”Penyelarasan” Produk Hukum Daerah.
Keberadaan produk hukum daerah di samping untuk mengimplementasikan prinsip-prinsip tersebut di atas, pada hakikatnya merupakan subsistem dari produk hukum nasional. Di negara federal-pun dengan mempergunakan contoh AS, J. Bodenhamer mengemukakan bahwa hukum-hukum pemerintah nasional, yang bertempat di Washington DC, berlaku bagi setiap orang yang tinggal di dalam batas wilayah nasional, sementara hukum-hukum di tiap 50 (lima puluh) negara bagian hanya berlaku bagi penghuni yang tinggal di negara-negara bagian itu. Di bawah Konstitusi AS, kongres tidak mempunyai kekuasaan untuk menghapuskan sebuah negara bagian atau tidak pula sebuah negara bagian bisa mengambil alih kekuasaan yang menjadi wewenang pemerintah nasional. Secara nyata, di bawah federalisme Amerika, Konstitusi adalah sumber kewenangan baik untuk pemerintah nasional dan negara bagian. Lebih lanjut dikatakan bahwa di AS, wilayah-wilayah dimana kewenangan nasional tidak disebutkan dalam konstitusi, negara bagian bisa membuat peraturan untuk bertindak selama tidak bertentangan dengan kekuasaan pemerintah pusat yang sah berlaku.
Pendapat tersebut di atas menunjukkan bukti bahwa di negara federal-pun Produk Hukum Negara bagian tidak dperbolehkan melanggar Produk Hukum Nasional yang dalam hal ini adalah Konstitusi. Oleh sebab itu di Negara Kesatuan yang mempergunakan asas desentralisasi pun seharusnya Produk Hukum Daerah juga menganut prinsip yang demikian.
Bertitik tolak dari pandangan tersebut di atas, pengawasan terhadap Produk Hukum Daerah memang diperlukan untuk menunjang terwujudnya sinkronisasi dan harmonisasi antara kedua produk hukum tersebut. Pengawasan dalam perspektif sinkronisasi adalah pengawasan yang diarahkan pada aspek hirarkhi produk hukum yang berjenjang-jenjang. Sedangkan pengawasan dalam perspektif harmonisasi tidak lain adalah pengawasan yang dilihat dari aspek substansi atau isi produk hukum yang sejajar, misal antara Peraturan Daerah (Perda) yang satu dengan lainnya dalam satu daerah.
Dari aspek kelembagaan, pengawasan terhadap Produk Hukum Daerah memang sudah disediakan secara berjenjang atau bertingkat-tingkat. Namun parameter yang dipergunakan untuk melakukan pengawasan sampai saat ini belum dirumuskan secara tegas. Bahkan dalam UU No. 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan tidak dijumpai adanya ketentuan yang secara tegas mengenai tolok ukur atau kriteria yang dipergunakan untuk melakukan pengawasan terhadap produk-produk hukum daerah. Dengan kondisi yang demikian inilah, maka pengawasan terhadap Produk hukum daerah lebih sarat dengan pendekatan kekuasaan, bukan dialogis dan partisipatif.
Substansi yang menyangkut latar belakang munculnya Produk Hukum Daerah sebagai konsekuensi logis dari penerapan desentralisasi dan otonomi daerah, sering tidak dipergunakan sebagai parameter dalam melakukan pengawasan terhadap produk hukum daerah. Bahkan sejak munculnya PP No. 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota justru menimbulkan dilema berkepanjangan bagi daerah dalam mengatur dan mengurus urusan pemerintahan melalui penerbitan produk hukum daerah.
Sebaliknya dengan mengatas namakan desentralisasi dan otonomi Daerah, justru sering memunculkan arogansi daerah dalam membentuk Produk hukum daerah. Akibatnya banyak dijumpai produk-produk hukum yang tidak taat asas bahkan melanggar norma hukum yang lebih tinggi tingkatannya. Padahal keberadaan produk hukum daerah disamping dalam rangka melaksanakan kewenangan desentralisasi dan otonomi juga merupakan instrumen bagi pemerintah daerah untuk menjabarkan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi sesuai dengan kondisi faktual demografi, geografi, dan geo-sosial ekonomi masing-masing daerah dalam suatu sistem hukum. Lain daripada itu dalam produk hukum daerah akan tergambar politik hukum pemerintah daerah dalam mengelola pemerintahan daerahnya.
Menurut situs www.perdaonline.org bila dilihat dari konfigurasi jumlah produk hukum daerah yang berbentuk Perda, nampak jelas bahwa isu-isu yang diangkat dan jenis perda yang dikeluarkan lebih banyak berkutat pada masalah kelembagaan atau insitusi pemerintahan dan daerah serta keuangan khususnya pajak dan retribusi daerah. Dengan konfigurasi seperti ini, desentalisasi kemudian diartikan sebagai kesempatan untuk memperkaya daerah masing-masing dengan meningkatkan pundi-pundi PAD masing-masng dengan berbagai macam cara yang dilegalkan.
Berdasarkan gambaran tersebut, maka demi menjaga eksistensi Produk Hukum Daerah, dan sinkronisasi-harmonisasi dalam kerangka sistem hukum nasional sebaiknya pengertian pengawasan haruslah diletakkan dalam konteks penyelarasan antara Produk Hukum Daerah dengan Produk Hukum Nasional dalam rangka pembangunan hukum nasional secara menyeluruh, terintegrasi, dan berkelanjutan. Hal ini berarti secara normatif pemahaman pengawasan dalam arti penyelarasan lebih menunjukkan adanya nuansa dialogis dan partisipatif. bukan hegemoni. Pendek kata, dengan langkah penyelarasan itu hak otonomi sebagai akibat pelaksanaan desentralisasi lebih dihargai dan diberikan tempat dalam seluruh sistem penyelenggaraan negara.

Beberapa Catatan Untuk Didiskusikan:
Implikasi Pengawasan Produk Hukum Daerah agar tidak kontra produkif terhadap Pembangunan Hukum Nasional dan tetap memberikan ruang kepada daerah untuk mengatur dan mengurus kewenangan otonomi secara mandiri, sebaiknya menyangkut prinsip-prinsip sebagai berikut:
1. Istilah pengawasan lebih baik diganti dengan Penyelarasan Produk Hukum Daerah yang meliputi sinkronisasi dan harmonisasi Produk hukum daerah sebagai subsistem hukum nasional. Penyelarasan ini menyangkut asas hukum yang dipergunakan, kemanfaatan bagi masyarakat daerah dalam kerangka kehidupan berbangsa dan bernegara, serta sinergi hubungan antara pemerintah pusat dan daerah.
2. Kriteria atau parameter untuk melakukan penyelarasan harus mempunyai standart baku berdasarkan prinsip kepastian hukum. Oleh sebab itu perlu dirumuskan metode penyelerasan berdasarkan kriteria yang telah ditentukan.
3. UU No. 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan perlu diamandemen dengan memasukkan ketentuan tentang prinsip-prinsip penyelarasan produk hukum daerah sebagai subsistem hukum nasional. Sedangkan metode penyelarasan beserta teknis pelaksanaannya diatur lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah.
4. Perlu ”dibentuk” atau ditunjuk satu Lembaga Penyelaras produk hukum daerah sebagai subsistem hukum nasional agar mekanisme penyelarasan hanya dikenal satu pintu. Dalam hal ini di lingkungan Departemen Hukum dan HAM atau DPD-RI sebagai lembaga yang merepresentasikan kepentingan daerah dapat dinominasikan sebagai lembaga yang dimaksud.
5. Mekanisme penyelarasan hendaknya melibatkan daerah, khususnya DPRD agar mekanisme dialogis dapat terbangun, sehingga argumentasi-argumentasi dapat tertampung melalui prinsip kesetaraan. Hal ini mengingat dalam otonomi juga mengenal prinsip kesetaraan. Perubahan paradigma hubungan pusat-daerah sebagai atasan-bawahan sedikit demi sedikit diubah dengan paradigma hubungan partnership dalam kerangka welfare state. Hal ini berarti UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah berikut Peraturan Pelaksanaannya memang harus diamandemen.
Demikianlah beberapa catatan yang dapat saya sampaikan dalam kesempatan yang baik ini. Semoga bermanfaat bagi Pembangunan Hukum Nasional yang tetap memberikan tempat pada kearifan lokal. Selamat berdiskusi.


Kotagede, 17 Juli 2009

B. Hestu Cipto Handoyo.

PAW ANGGOTA DPRD

PAW ANGGOTA DPRD PROPINSI DAN KABUPATEN/KOTA
TANPA MENIMBULKAN MASALAH HUKUM
(Sebuah Wacana Singkat)*)

B. Hestu CH**)

Pendahuluan.
Undang-undang No. 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3) memberikan ketentuan bahwa pemberhentian antarwaktu bagi anggota DPRD Provinsi dan Kabupaten/kota terjadi karena meninggal dunia, mengundurkan diri atau diberhentikan. Dalam perspektif hubungan hukum, antara DPRD sebagai lembaga dan anggota yang diberhentikan, maka pemberhentian antarwaktu dapat dianggap sebagai tindakan pemutusan hubungan kerja secara sepihak. Baik itu oleh pihak anggota DPRD itu sendiri (karena meninggal dunia atau mengundurkan diri) maupun oleh pihak DPRD atau partai politik yang terkait melalui persyaratan dan mekanisme yang telah ditentukan oleh peraturan perundang-undangan.
Secara konseptual pemutusan hubungan kerja yang dilakukan secara sepihak oleh DPRD atau Partai politik, dapat dipandang juga sebagai bentuk pemutusan hubungan kerja secara sepihak yang dilakukan oleh rakyat yang dalam hal ini dimanifestasikan atau dilaksanakan oleh Partai politik. Hal ini mengingat secara yuridis formal rekruitmen anggota DPRD yang dilaksanakan melalui Pemilu pesertanya tidak lain adalah partai politik.
Dari berbagai kasus Pemberhentian antarwaktu bagi anggota DPRD yang disebabkan meninggal dunia atau mengundurkan diri tidak menimbulkan persoalan hukum, karena hal itu dilatarbelakangi oleh kondisi yang secara individual dialami oleh anggota DPRD itu sendiri. Hal ini tentu berbeda jikalau pemberhentian antarwaktu disebabkan adanya pemberhentian sebagaimana ditentukan oleh UU MD3, yaitu:
a. tidak dapat melaksanakan tugas secara berkelanjutan atau berhalangan tetap sebagai anggota DPRD selama 3 (tiga) bulan berturut-turut tanpa keterangan apapun;
b. melanggar sumpah/janji jabatan dan kode etik DPRD;
c. dinyatakan bersalah berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih;
d. tidak menghadiri rapat paripurna dan/atau rapat alat kelengkapan DPRD yang menjadi tugas dan kewajibannya sebanyak 6 (enam) kali berturut-turut tanpa alasan yang sah;
e. diusulkan oleh partai politik sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
f. tidak lagi memenuhi syarat sebagai calon anggota DPRD sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai pemilihan umum;
g. melanggar ketentuan larangan sebagaimana diatur dalam Undang-undang ini;
h. diberhentikan sebagai anggota partai politik sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; atau
i. menjadi anggota partai politik lain.
Dari persyaratan pemberhentian antarwaktu tersebut, persoalannya yang perlu dibahas disini adalah Pemberhentian antarwaktu anggota DPRD yang bagaimanakah yang tidak menimbulkan masalah hukum, serta bagaimanakah upaya yang dilakukan untuk mengeleminir munculnya masalah hukum dkemudian hari?

Eksistensi Anggota DPRD Ditunjau dari Perspektif Sistem Pemilu.
Keberadaan anggota DPRD berdasarkan sistem Pemilu Indonesia memang unik. Satu sisi dia adalah wakil rakyat sedang disisi lain dia adalah wakil partai politik. Keunikan ini makin kelihatan, manakala sistem pemilu tahun 2009 mempergunakan model penentuan wakil definitif dari Partai politik sebagai anggota DPRD yang ditentukan oleh suara terbanyak masing-masing calon yang diajukan oleh Partai Politik yang bersangkutan. Model baru seperti ini secara normatif justru memperkuat posisi anggota DPRD sebagai wakil rakyat ketimbang partai politik, karena sejatinya perolehan suara yang cukup signifikan dari sang calon justru disebabkan oleh kemampuannya dalam mengerahkan atau memobilisasi suara. Terlepas apakah itu dilakukan secara fair atau sarat dengan “politik transaksional” yang bernuansa money politic.
Lain daripada itu penguatan posisi anggota DPRD dalam percaturan politik memperebutkan kursi di DPRD seharusnya diikuti dengan mekanisme pengawasan terhadap kinerja anggota DPRD yang dilakukan oleh masing-masing konstituen anggota. Namun sayang mekanisme seperti ini tidak dikenal, karena pengawasan atas kinerja anggota DPRD tetap dikembalikan kepada alat kelengkapan DPRD yang dalam hal ini adalah BK serta Partai politik melalui fraksi-fraksi yang ada di DPRD.
Dengan demikian antara model pemilihan anggota DPRD yang diharapkan dapat memperkuat posisi anggota DPRD sebagai wakil rakyat dan mekanisme pengawasan kinerjanya tidak berbanding lurus. Artinya antara konsep ideal dalam hal penguatan anggota DPRD melalui sistem pemilu dengan pengawasan anggota DPRD terjadi keterputusan. Padahal aspek pengawasan kinerja inilah yang seharusnya menjadi titik tolak untuk melakukan pemberhentian antarwaktu anggota DPRD.

Pemberhentian Antarwaktu Anggota DPRD Tanpa Masalah Hukum.
Pemberhentian antarwaktu anggota DPRD sebagaimana diatur dalam UU MD3 pada hakikatnya dapat dibedakan ke dalam tiga area penyebab. Pertama; pemberhentian itu disebabkan oleh adanya persoalan hukum khususnya hukum pidana (termasuk pelanggaran terhadap UU MD3). Pemberhentian dalam area ini dilakukan apabila anggota DPRD nyata-nyata dan sudah ada kepastian hukum bersalah telah melakukan tindak pidana dengan ancaman pidana 5 (lima) tahun atau lebih. Jika memang keputusan pengadilan telah memperoleh kekuatan hukum tetap, maka pemberhentian antarwaktu bagi anggota DPRD jelas tidak akan menimbulkan masalah hukum bagi pihak yang mengeluarkan Surat Keputusan pemberhentian antarwaktu.
Kedua; pemberhentian itu disebabkan oleh adanya persoalan etika. Pemberhentian dalam area ini memang harus dibuktikan secara tegas dan jelas sebelum dikeluarkan sebuah Surat Keputusan. Dalam hal ini Badan Kehormatan (BK) harus memiliki standart kode etika bagi anggota DPRD dalam melaksanakan tugas dan tanggungjawabnya. Sebagai pejabat publik, paling tidak ada 10 (sepuluh) standart kode etika anggota DPRD yang harus diperhatikan, yaitu:
a. Selflessness: Anggota hanya melayani kepentingan publik dan tidak diperbolehkan memberikan keuntungan atau kerugian pada seseorang atau kelompok secara tidak layak (improperly).
b. Honesty and Integrity: Anggota tidak diperbolehkan menempatkan dirinya pada situasi dimana kejujuran dan integritasnya dipertanyakan, berperilaku tidak layak serta harus menghindari segala perilaku tersebut dalam semua kegiatan/acara.
c. Objectivity: Anggota harus mengambil keputusan berdasarkan fakta, termasuk saat membuat perjanjian, kontrak atau merekomendasikan seseorang untuk mendapatkan penghargaan (rewards or benefit).
d. Accountability: Anggota harus mempunyai akuntabilitas dihadapan publik terhadap seluruh tindakannya, dan harus sepenuhnya dapat bekerjasama serta jujur dengan penuh kehati-hatian.
e. Openness: Anggota harus selalu terbuka dalam segala tindakan yang mencakup kewenangannya serta harus mempunyai penjelasan terhadap tindakan-tindakannya tersebut.
f. Personal Judgement: Anggota harus memperhatikan pandangan anggota lain, termasuk kelompok politik mereka, namun harus mempunyai kesimpulan sendiri terhadap isu yang dibicarakan, dan bertindak dalam lingkup kesimpulan-kesimpulan tersebut.
g. Respect for Others: Anggota harus mengedepankan kesetaraan dengan tidak melakukan diskriminasi hukum terhadap semua orang, dan dengan memperlakukan orang dengan kehormatannya tanpa memperhatikan ras, umur, agama, gender, orientasi seksual atau ketidakmampuan.
h. Duty to Uphold the Law: Anggota harus menegakkan hukum, dalam segala kondisi, berlaku dalam keserasian dan kepercayaan yang diberikan publik kepadanya.
i. Stewardship: Anggota harus melakukan apa pun yang dapat mereka lakukan, untuk meyakinkan bahwa otoritas mereka menggunakan sumber-sumber yang prudent dan dalam lingkup hukum.
j. Leadership: Anggota harus mendepankan dan mendukung prinsip-prinsip dan jiwa kepemimpinan serta selalu bertindak dalam jalur yang mampu menjaga keyakinan publik.
Kesepuluh standart kode etik tersebut masing-masing harus diterjemahkan dalam berbagai perlikau keseharian dari anggota DPRD dalam melaksanakan fungsi dan tanggungjawabnya sebagai wakil rakyat. Jika ada perilaku keseharian yang menyimpang maka BK sepatutnya sudah mulai dapat melakukan pemeriksaan atas adanya dugaan pelanggaran kode etik atau code of conduct tersebut. Penting juga untuk dibuat kesepakatan bahwa perilaku keseharian berdasarkan 10 (sepuluh) standart kode etik haruslah disepakati oleh seluruh anggota DPRD dan dituangkan dalam Peraturan DPRD tentang Kode Etik Anggota. Dengan cara semacam ini niscaya jika terjadi pemberhentian antarwaktu karena persoalan etika tidak menimbulkan masalah hukum dikemudian hari.
Ketiga; pemberhentian antarwaktu anggota DPRD disebabkan oleh adanya persoalan yang bernuansakan politis. Maksud dari “bernuansakan politis” ini tidak lain adalah pemberhentian antarwaktu dilakukan karena adanya kepentingan-kepentingan politik yang standart dan kriterianya tidak jelas, seperti adanya perbedaan pandangan antara anggota DPRD dengan kebijakan fraksi atau partai politiknya. Pemberhentian antar waktu dalam area ini sering menimbulkan persoalan hukum, khususnya antara anggota DPRD dengan fraksi atau partai politiknya. Oleh sebab itu untuk menghindari agar pemberhentian antarwaktu area ini tidak menimbulkan masalah hukum, maka sejak semula Partai politik harus menentukan arah kebijaksanaan internal yang harus ditaati berikut sanksi-sanksi yang akan dijatuhkan apabila anggota DPRD tidak atau telah menyimpangi arah kebijaksanaan internal Partai Politik.
Salah satu langkah yang dapat dilakukan oleh Partai Politik untuk menghindari terjadinya masalah hukum, maka sejak semula di dalam AD/ART harus secara tegas menentukan arah kebijaksanaan yang wajib dilakukan oleh anggota parpol yang telah menjadi anggota DPRD. Di samping itu Parpol juga harus menyediakan mekanisme penyelesaian internal terhadap permasalahan hukum yang muncul sebagai akibat adanya pemberhentian antarwaktu, misalnya dengan menyediakan upaya mediasi maupun arbitrase atau diadakannya Mahkamah Partai politik di dalam organisai partai politik yang bersangkutan.

Penutup.
Berdasarkan ketiga area penyebab pemberhentian antarwaktu anggota DPRD tersebut di atas, maka selain dikarenakan adanya alasan meninggal dunia atau mengundurkan diri, pemberhentian antarwaktu bagi anggota DPRD seharusnya dititik beratkan pada area penyebab pelanggaran hukum dan pelanggaran kode etik. Kedua area penyebab inilah yang dalam dataran praksis dapat diukur karena adanya kepastian hukum dan standart baku yang telah ditentukan, baik oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku maupun kesepekatan internal DPRD dalam penyusunan standart perilaku keseharian berdasarkan 10 (sepuluh) kode etik. Dengan menitik beratkan pada dua area penyebab tersebut, niscaya penerbitan SK Pemberhentian antarwaktu tidak akan menimbulkan masalah hukum, yang pada akhirnya digugat oleh anggota DPRD yang diberhentikan. SEMOGA.

Daftar Pustaka.
B. Hestu Cipto Handoyo, 2009, Hukum Tata Negara Indonesia, Penerbit Univ. Atma Jaya Yogyakarta.

Undang-Undang No. 2 tahun 2008 tentang Partai Politik.

Undang-Undang No. 27 tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

http://akangkuswandi.blogspot.com/2008/12/komparasi-kode-etik-pemerintahan-lokal.html

Kotagede; 28 April 2011
B. Hestu CH

EVALUASI PEMEKARAN DAERAH

EVALUASI PEMEKARAN DAERAH DI INDONESIA DAN
LANGKAH STRATEGIS PRIORITAS PEMBANGUNAN DAERAH*)
Oleh:
Benediktus Hestu CH**)

Evaluasi Pemekaran Daerah.
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional dan UNDP mengemukakan bahwa setelah diberlakukannya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah, pemekaran wilayah administratif menjadi kecenderungan baru dalam struktur pemerintahan di Indonesia. Pada tahun 2004, pemerintah provinsi bertambah dari 26 menjadi 33 (26,9%), sedangkan pemerintah kabupaten/kota meningkat 45,2%, dari 303 menjadi 440. Bahkan di awal tahun 2007 usulan pembentukan 114 kabupaten/kota serta provinsi baru telah berada di DPR-RI.
Sementara itu menurut catatan Kompas (Kamis, 22 April 2010), jumlah daerah otonom sejak awal reformasi 1998 sampai Januari 2010 meliputi 33 Provinsi, 398 kabupaten, dan 93 Kota, sedangkan perkembangan daerah otonom baru yang masuk ke Komisi II DPR (2004-2009) tercatat sebagai berikut:
No Keterangan Jumlah Pembentukan daerah
1. Tahap pembahasan di DPR 3 daerah 3 RUU meliputi pembentukan provinsi, kabupaten, dan kota.
2. Tahap proses di Komisi II (usul inisiatif) sudah dikirim ke presiden, tetapi pembahasan belum selesai 20 daerah Provinsi: 7, Kabupaten: 11, Kota: 1).
3. Usul inisiatif sudah disampaikan ke Pimpinan DPR dan sudah diharmonisasi oleh Badan Legislasi DPR 13 daerah Provinsi: 1, Kabupaten: 11, Kota: 1.
4. Belum diusulkan ke Komisi II 27 daerah Propinsi: 1, Kabupaten: 24, Kota: 2
TOTAL 63 daerah

Menurut Fitrani pemekaran wilayah tersebut telah membuka peluang terjadinya bureaucratic and political rent-seeking, yakni kesempatan untuk memperoleh keuntungan dana, baik dari pemerintah pusat maupun dari pemerintah daerah sendiri. Lebih lanjut dikatakan bahwa karena adanya tuntuan untuk menunjukkan kemampuan untuk menggali potensi wilayah, maka banyak daerah yang menetapkan berbagai pungutan untuk meningkatkan PAD. Hal ini menyebabkan terjadinya suatu perekonomian daerah berbiaya tinggi.
Analisis dan argumentasi tersebut di atas menunjukkan bahwa sejak diberlakukannya desentralisasi pemerintahan di Indonesia yang berjalan pararel dengan penerapan demokratisasi tahun 1999 telah memunculkan kecenderungan di beberapa daerah untuk melepaskan diri dari induk pemerintahan yang sudah ada. Kecenderungan ini merupakan akibat dari terbukanya sekat-sekat sentralisasi yang merupakan paradigma politik orde baru. Daerah-daerah di Indonesia – baik provinsi maupun kabupaten/kota - yang dibentuk berdasarkan UU No. 5 tahun 1974 dianggap merupakan hasil dari sistem pemerintahan yang sentralistik, oleh sebab itu setelah diberlakukan UU No. 22 tahun 1999 dan diubah dengan UU No. 32 Tahun 2004 yang mempergunakan prinsip otonomi luas, daerah-daerah tersebut seperti memperoleh peluang untuk melakukan perombakan struktur pemerintahan induk dan menuntut berotonomi. Kecenderungan tersebut wajar sepanjang pemekaran wilayah baik yang ada di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota tidak hanya dilatar belakangi oleh kepentingan atau nafsu politik kekuasaan tanpa memperhatikan kesejahteraan masyarakat pada umumnya dan keadaan, kemampuan dan kebutuhan daerah..
Namun demikian, harus disadari bahwa wacana publik yang berkembang justru melihat bahwa pemekaran daerah yang nampak tidak terkendali itu semata-mata hanya dimanfaatkan untuk pemenuhan nafsu politik kekuasaan, bahkan semata-mata dipergunakan oleh elit politik daerah untuk membuka ruang-ruang kekuasaan yang memungkinkan mereka memperoleh kesempatan yang lebih luas memasuki ranah kekuasaan legislatif dan eksekutif daerah. Pendek kata pemekaran daerah dianggap sebagai salah satu sarana untuk membuka ruang kekuasaan baru pasca perebutan kekuasaan di pemerintah daerah induk (Provinsi atau Kabupaten/Kota).
Wacana yang berkembang seperti ini jelas merugikan masyarakat sendiri, karena potensi untuk lebih berkembang ketika masih bergabung menjadi satu Provinsi atau Kabupaten/kota harus dibagi dan dipecah-pecah baik sumber daya alam maupun sumber daya manusia pengelola pemerintahan. Akibat dari kondisi yang demikian inilah tingkat kesejahteraan masyarakat tidak naik, melainkan justru semakin menurun. Beban pengaturan dan pengurusan urusan-urusan pemerintahan yang sebelum dimekarkan telah sesuai dengan keadaan dan faktor nyata, berubah drastis ketika daerah baru hasil pemekaran mulai melaksanakan TUPOKSI-nya. Kegagapan daerah yang dimekarkan atau daerah bentukan baru mewarnai jalannya pemerintahan. Hal ini berakibat hampir sebagian besar aparat pemerintah daerah bentukan baru disibukkan dengan urusannya sendiri, dan kepentingan masyarakat terabaikan.
Dalam Pasal 4 PP No. 78 Tahun 2007 Tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah secara tegas dinyatakan bahwa pembentukan daerah (provinsi atau kabupaten kota) berupa pemekaran harus memenuhi syarat administratif, teknis, dan fisik kewilayahan. Ketiga persyaratan ini yang paling menonjol nuansa politisnya adalah persyaratan administratif. Dalam penyusunan paraturan perundang-undangan, khususnya dalam hal ini adalah PP, maka seharusnya persyaratan yang lebih substansial (Persyaratan teknis dan persyaratan fisik kewilayahan) didahulukan. Norma hukum kedua persyaratan ini lebih penting ketimbang norma hukum persyaratan administratif.
Namun demikian terlepas dari perdebatan legal drafting tersebut, menurut hemat penulis persyaratan teknis dan fisik kewilayahan sebagaimana dimaksud oleh PP No. 78 Tahun 2007 telah mempergunakan pendekatan teori rumah tangga nyata yang memang lebih tepat jika diterapkan di Indonesia, sehingga PP ini bisa dianggap lebih rasional bila dikaitkan dengan keadaan dan faktor-faktor nyata di daerah.

Teori Rumah Nyata dalam Pemekaran Daerah.
Teori atau sistem rumah tangga daerah adalah tatanan yang bersangkutan dengan cara-cara membagi wewenang, tugas dan tanggungjawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara Pusat dan daerah. Salah satu penjelmaan dari pembagian tersebut, maka Daerah-daerah akan memiliki sejumlah urusan pemerintahan baik atas dasar penyerahan atau pengakuan atau dibiarkan tumbuh sebagai urusan rumah tangga Daerah.
Pengertian tersebut di atas mengisyaratkan bahwa suatu pemekaran atau pembentukan daerah baru akan memiliki urusan pemerintahan yang berasal dari tiga (3) kemungkinan, yaitu:
a. Karena adanya penyerahan urusan pemerintahan,
b. Karena adanya pengakuan urusan pemerintahan, dan
c. Karena adanya urusan pemerintahan yang memang dibiarkan tumbuh.
Di antara ketiga asal urusan pemerinahan tersebut yang sering menimbulkan persoalan dalam proses terjadinya pemekaran atau pembentukan daerah baru adalah urusan pemerintahan yang berasal dari penyerahan. Pertanyaannya mengapa demikian?
Bagi urusan pemerintahan yang berasal dari pengakuan tentu hal ini tidak menimbulkan masalah, karena hal ini merupakan bentuk pemenuhan asas recognisi yakni asas yang memberikan penghormatan bagi daerah yang sejak semula telah memiliki urusan rumah tangga yang sifanya tradisionil, sehingga pemerintah hanya memberikan dasar secara formal terhadap jenis urusan pemerinttahan yang seperti ini. Demikian pula bagi urusan pemerintahan yang dibiarkan tumbuh, karena hal ini merupakan jenis urusan jenis yang telah berkembang sejalan dengan kebutuhan masyarakat daerah.
Lain halnya dengan urusan pemerintahan yang berasal dari penyerahan, persoalan yang paling mendasar dalam proses pemekaran atau pembentukan daerah adalah apa yang menjadi ukuran atau parameter sehingga suatu urusan pemerintahan itu dapat diserahkan kepada daerah pemekaran atau daerah bentukan baru? Untuk menjawab pertanyaan ini, dasar pijakan teori yang dipergunakan adalah sistem rumah tangga daerah dipergunakan.
Dalam politik perundang-undangan tentang pemerintahan daerah di Indonesia, teori rumah tangga yang sering dipergunakan adalah teori (sistem) rumah tangga nyata (riil). Menurut Bagir Manan berdasarkan ciri-ciri yang ada tidaklah berlebihan kalau dikatakan bahwa sistem rumah tangga nyata memang mencerminkan sistem tersendiri yang berbeda dengan sistem rumah tangga formal dan sistem rumah tangga materiil. Lebih lanjut dikatakan bahwa ciri-ciri tersebut adalah:
”Pertama: adanya urusan pangkal yang ditetapkan pada saat pembentukan suatu daerah, memberikan kepastian mengenai urusan rumah tangga daerah. Hal ini tidak mungkin terjadi pada sistem rumah tangga formal.
Kedua; di samping urusan rumah tangga yang ditetapkan secara ”materiil”, Daerah-daerah dalam rumah tangga nyata, dapat mengatur dan mengurus pula semua urusan pemerintahan menurut pertimbangan adalah penting bagi daerahnya sepanjang belum diatur dan diurus oleh Pusat atau daerah tingka yang lebih atas.
Ketiga; otonomi dalam rumah tangga nyata didasarkan kepada faktor-faktror nyata suatu Daerah. Hal ini memungkinkan perbedaan isi dan jenis urusan rumah tangga daerah sesuai dengan keadaan masing-masing”.

Dari pemahaman di atas, maka eksistensi penyerahan urusan pemerintahan dalam rangka pemekaran atau pembentukan daerah baru mengandung tiga unsur, yakni penyerahan urusan pangkal ketika daerah itu dimekarkan atau dibentuk, kebebasan daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang dianggap penting, dan urusan pemerintahan yang memang didasarkan pada faktor-faktor nyata dari calon daerah baru yang akan dimekarkan atau dibentuk. Secara teoritik faktor-faktor nyata yang dimaksud adalah menyangkut kemampuan daerah, keadaan daerah dan kebutuhan daerah.
Kemampuan daerah dipergunakan untuk mengukur dan menentukan besarnya wewenang yang akan diserahkan kepada daerah yang akan dimekarkan/dibentuk. Terkait dengan hal ini, maka parameter yang dipergunakan adalah:
a. kemampuan keuangan;
b. kemampuan aparatur;
c. kemampuan partisipasi masyarakat;
d. demografi; dan
e. kemampuan administrasi dan organisasi.
Keadaan daerah dipergunakan untuk menentukan jenis urusan pemerintahan yang akan diserahkan, yakni corak dari suatu daerah yang akan dimekarkan atau dibentuk yang meliputi aspek geografis dan aspek sosial budaya. Aspek geografis adalah segala sesuatu yang berkaitan dengan keadaan lingkungan alam setempat yang ikut mempengaruhi pola hidup masyarakat, khususnya dalam bidang ekonomi, sepert:
a. Iklim dan curah hujan;
b. Kesuburan tanah;
c. Luas dan bentuk daerah; dan
d. Unsur-unsur biotis.
Sedangkan aspek sosial budaya menyangkut berbagai hal yang berkaitan dengan struktur dan pola budaya masyarakat yang dapat mendukung terwujudnya otonomi daerah, yang unsur-unsurnya meliputi:
a. religiusitas;
b. adat istiadat;
c. lembaga kemasyarakatan; dan
d. struktur masyarakat.
Kebutuhan daerah sebagai salah satu kriteria yang bersumber dari kehendak daerah yang akan dimekarkan atau dibentuk terkait dengan kemampuan dan keadaan daerah sebagaimana telah disebutkan di atas. Artinya kehendak bebas dari suatu daerah yang akan dimekarkan atau dibentuk wajib diketahui oleh pemerintah pusat setelah daerah yang bersangkutan mempertimbangkan kemampuan dan keadaan yang dimiliki.
Kriteria-kriteria-kriteria tersebut, nampaknya memang sudah diakomodasi oleh PP No. 78 Tahun 2007 Tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Di dalam Pasal 6 ditegaskan:
(1) Syarat teknis sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 meliputi faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, kependudukan, luas daerah, perahanan keamanan, kemampuan keuangan, tingkat kesejaheraan masyarakat, dan rentang kendali penyelenggaraan pemerintahan daerah.
(2) Faktor sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dinilai berdasarkan hasil kajian daerah terhadap indikator sebagaimana tercantum dalam lampiran yang merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari Peraturan Pemerintah ini.
(3) Suatu calon daerah otonom direkomendasikan menjadi daerah otonom baru apabila calon daerah otonom dan daerah induknya mempunyai total nilai seluruh indikator dan perolehan nilai indikator faktor kependudukan, faktor kemampuan ekonomi, faktor potensi daerah dan faktor kemampuan keuangan daerah dengan kategori sangat mampu atau mampu.

Berdasarkan kriteria-kriteria inilah, maka nampak jelas bahwa penyerahan urusan pemerinahan yang bersumber dari kepentingan atau nafsu politik kekuasaan mulai dieleminir. Hal ini berarti kecenderungan untuk memekarkan atau membentuk daerah baru atas dasar konflik kepentingan politik sudah mulai diperkecil bahkan sudah tidak lagi diberi tempat. Pendekatan akademis berdasarkan kajian faktor-faktor nyata mulai dikedepankan.

Strategi Prioritas Pembangunan Daerah.
Kriteria tersebut di atas, jelas membawa dampak bagi daerah untuk secara cerdas menentukan strategi prioritas pembangunan. Secara singkat strategi prioritas pembangunan yang dimaksud dapat dibagi dalam 3 (tiga) perspektif, yaitu:
a. Perspektif administratif, yakni meningkatkan efektifitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan daerah.
b. Perspektif politis, yakni meningkatkan akuntabilitas dan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan.
c. Perspektif ekonomi, yakni mempercepat kesejaheraan masyarakat.
Ketiga perspektif tersebut dapat dijabarkan sebagai berikut:
a. untuk meningkatkan efektifitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan harus ditempuh dengan merampingkan struktur organisasi yang diikuti dengan penguatan sumber daya manusia di lingkungan aparat pemerintah daerah (SKPD).
b. Untuk meningkatkan akuntabilitas dan demokrasi harus ditempuh dengan penerapan aturan hukum dan mekanisme pertanggungjawaban dengan melibatkan seluruh pemangku kepentingan yang ada di masyarakat. Keterlibatan masyarakat diperlukan untuk memberikan tempat bagi proses demokrasi partisipatif dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
c. Untuk mempercepat kesejaheraan masyarakat maka peningkatan terhadap pelayanan umum di bidang perekonomian, pendidikan dan kesehatan harus menjadi prioritas pembangunan.
Demikianlah gambaran singkat yang dapat saya sampaikan dalam kesempatan yang sangat berharga ini. Semoga berguna bagi proses pembangunan di Kabupaten Pakpak Bharat dalam melaksanakan otonomi demi tercapainya kesejahteraan masyarakat.

Kotagede, 24 April 2010
Salam Demokrasi;

B. Hestu CH.