IMPLEMENTASI DAN IMPLIKASI MoU RI-GAM PADA SISTEM HUKUM NASIONAL

IMPLEMENTASI DAN IMPLIKASI MoU RI-GAM

PADA SISTEM HUKUM NASIONAL

Sebuah kajian dalam perspektif sistem hukum nasional dalam konteks negara kesatuan*)

Benediktus Hestu CH**)

Terbentuknya bangunan negara kesatuan bersumber dari asumsi bahwa Sejak semula tidak dikenal adanya wilayah-wilayah negara yang telah memiliki kedaulatan penuh. Pemerintah nasional-lah

yang mengklaim sejak semula telah memiliki kedaulatan. Kalaupun ada kewenangan-kewenangan otonomi yang dilimpahkan kepada daerah, hal ini bukan bersumber dari

kedaulatan.Otonomi hendaknya bukan dimaknai sebagai

kedaulatan melainkan sebagai kemandirian

Pendahuluan

Salah satu butir Nota kesepahaman (Memorandum of Understanding) antara RI dan GAM yang ditandatangani pada tanggal 15 Agustus 2005 telah menyepakati bahwa Aceh harus memiliki hak melaksanakan kewenangan pemerintahan yang diberikan secara khusus, dengan mengakui prinsip pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif yang bebas dari pengaruh apapun serta bernaung di bawah UUD 1945.

Dalam pelimpahan hak dan kewenangan, pemerintah bertanggung jawab terhadap pelaksanaan urusan politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan urusan tertentu dalam bidang agama serta kewenangan lain yang ditentukan sebagai kewenangan Pemerintah. Lebih lanjut, agar kesepahaman tersebut dapat dilaksanakan, maka disepakati agar butir-butir nota kesepahaman dituangkan ke dalam Undang-Undang.

Sebenarnya tanpa ada kesepahaman itupun perlakuan istimewa atau khusus bagi keberadaan Pemerintahan Aceh sudah ditegaskan di dalam amandemen UUD 1945. Di dalam Pasal 18B ayat (1) dinyatakan bahwa Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang. Ketentuan semacam ini, mirip dengan pasal 18 UUD 1945 sebelum amandemen. Bedanya dalam ketentuan pasal 18B ayat (1) UUD 1945 tidak secara tegas menentukan ukuran atau kriteria sifat khusus atau istimewa dari suatu pemerintahan daerah.

Di dalam Penjelasan Pasal 18 UUD 1945 sebelum amandemen antara lain disebutkan bahwa indikator keistimewaan suatu daerah, berwujud lebih kurang 250 Zelfbestuurende lanschappen dengan sebutan antara lain Desa, Huta, Kuria Marga, Kalurahan dan lain sebagainya. Sedangkan di dalam Pasal 18B UUD 1945 setelah amandemen tidak mengenal lagi adanya penjelasan. Dengan demikian Penjelasan Pasal 18 UUD 1945 sebelum amandemen mengisyaratkan bahwa yang dimaksud dengan daerah istimewa tidak lain merupakan persekutuan hukum otonom yang berdasar pada hukum asli Indonesia.

Terlepas dari perbedaan tersebut di atas, persoalan yang patut dikaji secara lebih mendalam adalah, apakah dengan sifat khusus atau istimewa suatu pemerintahan daerah tidak akan berpengaruh pada sistem hukum nasional yang akan diberlakukan, ataukah justru dengan adanya sifat tersebut suatu satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa akan memiliki sistem hukum tersendiri yang tidak tunduk pada sistem hukum nasional. Pendek kata apakah prinsip lex specialis derogat lex generalis akan secara mutlak/absolut diberlakukan serta apa akibatnya jika asas lex specialis ini mutlak diberlakukan?

Implementasi MoU RI-GAM pada Sistem Hukum Nasional.

Secara teoritis di lingkungan ilmu hukum keberadaan sistem hukum nasional sangat dipengaruhi oleh tradisi hukum yang berkembang di masing-masing negara. Secara prinsipiil dikenal adanya dua tradisi hukum. Pertama; memandang sistem hukum nasional dari sudut normatif yuridis. Pandangan ini menganggap bahwa hukum itu adalah perintah penguasa yang dituangkan dalam bentuk undang-undang, oleh sebab itu hukum selalu disamakan dengan undang-undang. Tidak ada hukum di luar undang-undang. Hukum itu sifatnya logis, konsisten dan tertutup. Cara pandang semacam ini merupakan peninggalan madzhab positivisme hukum yang melahirkan teori hukum murni. Oleh sebab itu dalam rangka melakukan pembangunan sistem hukum nasional banyak dipergunakan hukum-hukum tertulis yang terunifikasi dan terkodifikasi dalam satu kitab. Sistem hukum nasional semacam ini dipengaruhi oleh tradisi hukum tertulis (Continental) yang lebih menekankan pada aspek kepastian hukum.

Kedua ; memandang sistem hukum nasional dari sudut sosiologis empiris. Secara prinsipiil sudut pandang dari sistem hukum ini menganggap bahwa hukum itu tidak dibuat, melainkan tumbuh dan berkembang bersama-sama dengan tumbuh dan berkembangnya masyarakat. Hukum adalah gejala sosial dan hukum merupakan hasil integrasi dari sub-sub sistem yang ada di dalam masyarakat. Oleh sebab itu masyarakatlah yang akan menciptakan hukum. Pandangan semacam ini merupakan peninggalan madzhab hukum historis yang melahirkan teori sosiologi hukum. Oleh sebab itu dalam rangka melakukan pembangunan sistem hukum nasional, titik tekannya tidak pada pembentukan perundang-undangan, melainkan pada gejala sosial yang ada di dalam masyarakat yang muncul berdasarkan kasus-kasus konkrit (case law system). Keberadaan yurisprudensi menjadi begitu dominan dalam rangka membangun sistem hukum nasional. Negara yang mempergunakan sistem hukum ini dipengaruhi oleh Tradisi hukum Common Law (Anglo saxon) dan Sistem Hukum nasional semacam ini lebih menekankan pada aspek rasa keadilan masyarakat.

MoU RI – GAM merupakan kenyataan politik yang harus dipandang sebagai sebuah kesepakatan atau perjanjian yang mengikat para pihak. Dalam lingkup hukum dikenal adanya asas pacta sun servanda yang artinya perjanjian yang dibuat oleh para pihak adalah mengikat laksana undang-Undang. Menurut kacamata hukum sosiologis empiris, analogi terhadap sebuah gejala sosial memang diperlukan. Walaupun MoU RI – GAM lingkupnya adalah hukum publik khususnya Hukum Tata Negara (mungkin juga Hukum Internasional), namun analogi terhadap peristiwa sosiologis (politis) tersebut dengan peristiwa hukum masih dimungkinkan terjadi. Analogi ini dipergunakan untuk mengarahkan terciptanya rasa keadilan masyarakat yang merupakan core competence dari hukum yang berdimensi sosiologis empiris.

NKRI sebagai sebuah entitas organisasi kekuasaan (Logemann) yang kedaulatannya atas seluruh wilayah yuridiksi diakui secara de facto dan de jure oleh masyarakat internasional, tentu dapat dipandang sebagai subyek hukum yang cakap untuk melakukan perbuatan hukum. Persoalannya adalah apakah GAM juga dapat dianggap seperti ini? jawaban atas masalah ini biarlah menjadi kajian dari Hukum Internasional untuk menjelaskan.

Terkait dengan persoalan GAM apakah dapat dianggap sebagai sebuah entitas organisasi kekuasaan yang dianggap memiliki kedaulatan dan cakap melakukan perbuatan hukum atau tidak, dalam tulisan ini, penulis akan sedikit berandai-andai.

Jikalau eksistensi GAM memang merupakan sebuah entitas organisasi kekuasaan yang kedaulatannya diakui baik de facto maupun de jure, maka kesepakatan damai yang dilakukan dengan RI dapat diletakkan dalam konteks pacta sun servanda. Oleh sebab itu substansi Mou RI – GAM tentu harus dipandang sebagai sebuah kenyataan sosiologis yang dapat menjadi sumber dan dasar hukum bagi pembangunan sistem hukum nasional. Artinya kesepakatan itu dalam dataran normatif yuridis dapat diturunkan ke dalam sistem perundang-undangan Indonesia.

Dengan demikian, baik secara sosiologis empiris maupun normatif yuridis, MoU RI-GAM memang harus dituangkan sebagai salah satu bagian dari sistem hukum nasional Indonesia. Persoalannya adalah apakah substansi dari MoU tersebut tidak justru menafikan (mengesampingkan) sistem hukum nasional dalam satu kesatuan yang utuh, khususnya jika substansi MoU yang dituangkan dalam wujud perundang-undangan (baca UU) diberlakukan sebagai lex specialis?

Jika penerapan lex specialis tetap mengindahkan sistem hukum nasional dan tetap mengindahkan asas perundang-undangan yang baik, misalnya tidak menyimpang dari perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya dan tetap dalam koridor sinkronisasi dan harmonisasi perundang-undangan nasional, maka ketakutan akan dikesampingkannya sistem hukum nasional niscaya tidak bakalan terwujud. Bagaimanapun juga UU Pemerintahan Aceh pasca MoU telah digariskan tetap dalam koridor UUD 1945. Hal ini berarti UUD 1945 tetap diletakkan sebagai dasar konstitusional.

Hanya saja dalam dataran politis tentu pengkajian substansi dari UU Pemerintahan Aceh harus tetap menghindari dari kepentingan-kepentingan yang berdampak pada rusaknya sistem hukum nasional dan kehendak untuk memisahkan diri dari sistem hukum nasional dalam perspektif bangunan unitaris. Bahkan mungkin menjurus kepada pemberian status politik dari UU Pemerintahan Aceh sebagai sebuah konstitusi di dalam konstitusi. Jika substansi UU Pemerintahan Aceh terjebak pada kepentingan-kepentingan politik, niscaya bangunan sistem hukum nasional yang dirancang dalam konteks Negara Kesatuan akan mengalami degradasi. Ini harus tetap dihindari.

Implikasi MoU RI-GAM pada Sistem Hukum Nasional : Antara federalisme dan Unitarisme.

Keberadaan pemerintahan lokal (daerah) secara konstitusional sudah diatur di dalam UUD 1945 dan UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Kewenangan-kewenangan Pemerintah Daerah dalam UU juga sudah ditegaskan pembagiannya, khususnya menyangkut kewenangan politik luar negeri, pertahanan, keamanan, moneter dan fiskal, peradilan dan Agama.

Model pembagian semacam ini memang mirip dengan yang terjadi di negara-negara Federal. Bedanya, jikalau dalam konteks federalisme pembagian wewenang mempergunakan model bottom up decentralization, sedangkan di dalam konteks unitarisme mempergunakan model top down decentralization. Artinya Pemerintah pusat mengambil kewenangan-kewenangan inti terlebih dahulu, kemudian kewenangan yang lebih specifik dan rinci didistribusikan kepada Pemerintah Daerah untuk diatur dan diurus sebagai urusan rumah tangga sendiri (hak otonomi).

Walaupun ada kemiripan sistem hukum nasional di negara federal maupun kesatuan secara praksis tidak mungkin untuk di analogkan dengan argumentasi bahwa jikalau pasca MoU RI-GAM kemudian dibentuk suatu UU yang memberikan kewenangan pada pemerintah Aceh begitu luas, maka tidak serta merta sistem hukum nasional menjadi tidak berlaku lagi di Aceh. Dengan mempergunakan contoh di AS, J. Bodenhamer mengemukakan:[1]

Di Amerika Serikat, hukum-hukum pemerintahan nasional, yang bertempat di Washington, DC, berlaku bagi setiap orang yang tinggal di dalam batas wilayah nasional, sementara hukum-hukum di tiap 50 negara bagian hanya berlaku bagi penghuni yang tinggal di negara-negara bagian itu. Di bawah Konstitusi Amerika Serikat, Kongres tidak punya kekuasaan untuk menghapuskan sebuah negara bagian atau tidak pula sebuah negara bagian bisa mengambil alih kekuasaan yang menjadi wewenang pemerintah nasional. Secara nyata, di bawah federalisme Amerika, Konstitusi adalah sumber kewenangan baik untuk pemerintah nasional dan negara bagian. Dokumen ini, pada gilirannya, mencerminkan kehendak rakyat Amerika, kekuasaan tertinggi dalam demokrasi.

Dari contoh di atas, nampak jelas bahwa sistem hukum nasional yang berdasar pada Konstitusi tetap harus diberlakukan di negara bagian. Dengan demikian, jikalau contoh tersebut diletakkan dalam konteks hubungan antara Pemerintah pusat (nasional) dan Pemerintah Aceh, persoalan yang dapat dimunculkan disini adalah apakah substansi UU Pemerintahan Aceh yang sekarang masih dibahas di DPR-RI tetap mempertahankan sistem hukum nasional dalam konteks Negara Kesatuan RI ataukah sudah mengarah pada sistem hukum nasional dalam konteks menuju negara federal?

Masih menurut J. Bodenhamer dikatakan bahwa di Amerika Serikat, wilayah-wilayah dimana kewenangan nasional tidak disebutkan dalam konstitusi, negara-negara bagian bisa membuat peraturan untuk bertindak selama tidak bertentangan dengan kekuasaan pemerintah pusat yang sah berlaku.[2] Paradigma semacam ini nampaknya dianut oleh RUU Pemerintahan Aceh baik versi Eksekutif maupun versi usulan DPRD Aceh.

Secara umum RUU Pemerintahan Aceh sudah mengakomodasi penguatan bangunan negara kesatuan sebagaimana ditegaskan oleh UUD 1945 yang sudah tidak dapat diubah lagi. Namun demikian dalam rangka mengimplementasikan asas kepastian hukum, sinkronisasi dan harmonisasi dalam sistem perundang-undangan nasional yang bercorak unitaris, maka perlu dicermati beberapa persoalan yang muncul dalam beberapa ketentuan RUU tersebut. Beberapa persoalan yang dimaksud antara lain :

1. Pasal 7 ayat (2) perlu ada ketegasan mengenai ketentuan yang menyatakan “serta urusan tertentu dalam bidang agama”. Kalimat yang demikian ini jelas tidak mencerminkan adanya kepastian hukum dan sifatnya “karet”. Artinya akan menimbulkan multi interpretasi yang yang justru menyimpang dari kehendak perancang UU ini. Apalagi di dalam penjelasan Pasal hanya sekedar diberi penjelasan “Cukup jelas”.

2. Pasal 8 ayat (1) perlu ada kriteria yang jelas mengenai ketentuan yang menyatakan “Rencana persetujuan internasional yang terkait kepentingan khusus Aceh”. Rumusan semacam ini jika tidak diberi ketegasan kriteria justru akan mengakibatkan terjadinya perluasan kepentingan-kepentingan yang dimaksud. Di dalam penjelasan Pasal 8 pun hanya diberi keterangan ”cukup jelas”.

3. Pasal 122 ayat (2) menegaskan bahwa perekonomian di Aceh sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan dengan memanfaatkan sumber daya alam dan sumber daya manusia melalui proses penciptaan nilai tambah yang sebesar-besarnya. Rumusan memang sangat ideal bagi perkembangan dan pertumbuhan perekonomian di Aceh. Akan tetapi agar tidak terjadi diskriminasi hukum dalam konteks otonomi di indonesia, maka seharusnya pemanfaatan sumber daya alam harus diselaraskan dengan UU tentang Sumber daya Hayati dan UU lain yang mengatur tentang sumber daya alam yang sudah ada. Pendek kata UU yang mengatur sumber daya alam yang sudah ada juga perlu dilakukan amandemen, sehingga tidak hanya di Aceh saja yang memiliki hak otonomi semacam itu, melainkan seluruh daerah di Indonesia juga demikian. Cara semacam ini untuk mengeleminir terjadinya kecemburuan bagi daerah-daerah lain di Indonesia. Bagiamanapun juga perlakuan istimewa bagi Aceh pasca MoU jelas telah memunculkan kecemburuan bagi daerah-daerah lain yang berpotensi ingin memisahkan diri dari ikatan NKRI, seperti Papua.

4. Pasal 123 juga perlu harmonisasi dengan peraturan perundang-undangan yang sudah ada. Janganlah kita membuka kembali peluang paham kedaerahan yang justru kontra produktif dalam mengelola Negara Kesatuan RI. Paham semacam ini sudah ditentang oleh para foundings fathers kita pada saat mereka menyusun UUD1945 pasca kemerdekaan. Perlu diketahui bahwa pengelolaan sumber daya alam, juga sudah ditegaskan di dalam Pasal 33 UUD 1945. Jikalau pasal ini tetap dipertahankan dengan rumusan yang demikian, niscaya sangatlah mudah bagi daerah untuk menuntut hal yang sama. Bahkan tidak menutup kemungkinan judicial review oleh Mahkamah Konstitusi karena dinilai telah melanggar UUD 1945 khususnya Pasal 33 bisa terjadi.

5. Ketentuan Pasal 159 ayat (1) dan (2) harus selaras dengan ketentuan Pasal 26 UUD 1945. Hal ini mengandung maksud bahwa orang Aceh, Warga Aceh ataupun Rakyat Aceh pada hakikatnya adalah Warganegara indonesia. Jadi ketentuan semacam ini sebenarnya tidak perlu dicantumkan dalam RUU Pemerintahan Aceh. Jika ketentuan pasal ini tetap dipertahankan maka ketentuan tersebut menyiratkan adanya diskriminasi hukum. Dalam konteks negara federalpun ketentuan mengenai masalah kependudukan dan kewarganegaraan tidak ada pembedaan diantara negara-negara bagian. Sementara Indonesia yang menganut bangunan Negara Kesatuan justru memberikan perlakuan khusus bagi warga Aceh, penduduk Aceh maupun orang Aceh dalam konteks yang berbeda dengan daerah-daerah lain. Dengan demikian untuk lebih memberikan kerangka acuan yang bersifat nasional, maka ketentuan yang menyangkut kependudukan (Bab XXVIII) perlu diatur dalam UU Kewarganegaraan dan Penduduk Indonesia, yang sampai sekarang masih mempergunakan UU No. 62 tahun 1958.

Jika persoalan-persoalan yang melingkupi pasal-pasal di dalam RUU Pemerintahan Aceh tersebut di atas tidak disikapi dengan serius, tidaklah berlebihan jika perkembangan sistem hukum nasional akan mengarah pada sistem hukum yang bercorak federalistis. Perkembangan ke arah sistem hukum yang bercorak federalistis antara lain :

a. Jika disetujui DPR-RI, UU Pemerintahan Aceh tidak mengenal adanya pendelegasian perundang-undangan melalui Peraturan Pemerintah. UU tersebut langsung mendelegasikan kepada Qanun Propinsi dan Qanun Kabupaten dan Kota.[3] Dalam pendekatan sistematika Perundang-undangan sebagaimana ditegaskan di dalam UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan cara pendelegasian semacam ini tidak lazim. Hal ini mengindikasikan bahwa setelah ada UU Pemerintahan Aceh, maka tidak dimungkinkan lagi adanya intervensi pemerintah pusat (nasional) untuk tetap mengatur dan mengurus persoalan-persoalan di Aceh melalui produk perundang-undangan, misalnya Peraturan Pemerintah. Wacana tentang adanya ”konstitusi di dalam konstitusi” pasca MoU RI-GAM bisa saja menjadi sebuah kenyataan, karena ditinjau dari aspek formal status Peraturan yang mengatur Pemerintahan Aceh memang berwujud UU, tetapi secara materiil merupakan konstitusi yang diberlakukan dalam lingkup Pemerintahan Aceh yang sifatnya istimewa itu.

b. Pasal 8 ayat (1) RUU Pemerintahan Aceh mengindikasikan adanya perlakuan khusus atau istimewa sampai dalam taraf bahwa setiap langkah dan tindakan Pemerintah yang berkaitan dengan persetujuan internasional harus minta persetujuan DPRD Aceh. Kata ”persetujuan” akan berdampak dalam hubungan internasional yang berkaitan dengan kepentingan Aceh yaitu Pemerintah Pusat tidak lagi memiliki kewenangan penuh untuk melakukan dengan inisiatif sendiri, karena DPR Aceh-lah yang secara prinsipiil memiliki wewenang penuh dan tidak dapat diganggu gugat oleh unsur-unsur pemerintah pusat.

c. Bab XXVIII tentang Kependudukan memberikan ketentuan yang sangat eksklusif. Sungguh merupakan sebuah RUU yang tidak mengindahkan sinkronisasi sistem hukum nasional yang berpuncak pada UUD 1945. Di dalam Pasal 26 UUD 1945 telah ditentukan mengenai warganegara dan penduduk Indonesia. Oleh sebab itu persoalan mengenai Orang Aceh, Rakyat Aceh sebagaimana tertuang di dalam Pasal 159 ayat (1) dan (2) RUU Pemerintah Aceh versi eksekutif seharusnya tidak perlu dirumuskan secara tersendiri. Persoalan yuridis yang patut dipertanyakan disini adalah, apakah antara Orang Aceh, Rakyat Aceh dan Penduduk Aceh dengan Warganegara dan penduduk Indonesia pada umumnya memiliki perbedaan kriteria apabila ditinjau dari sudut pandang hukum? Mengapa RUU Pemerintahan Aceh justru mengatur lebih rinci hal-hal yang menyangkut Orang Aceh dan Rakyat aceh. Pasal dari RUU Pemerintahan Aceh yang mengatur tentang hal ini, jelas akan menimbulkan diskriminasi dan eksklusifitas dalam lingkup kewarganegaraan dan penduduk di Indonesia.

Keberadaan UU Pemerintahan Aceh pasca MoU RI-GAM harus tetap dalam kerangka bangunan Negara Kesatuan RI. Pemerintahan Aceh memang bersifat istimewa. Namun keistimewaan Aceh tidak berarti menggerogoti konsepsi bangunan Unitaris dengan sistem hukum nasional yang utuh menyeluruh. GAM sebagai sebuah organisasi yang status dan kedudukannya meragukan dalam konteks Hukum Internasional, pada hakikatnya juga belum tentu merepresentasikan kepentingan masyarakat Aceh secara keseluruhan. Oleh sebab itu keberadaan UU Pemerintahan Aceh harus dipandang sebagai penjabaran lebih lanjut Pasal 18B UUD 1945. Jadi bukan semata-mata karena kehendak GAM kemudian muncul UU yang seperti ini. Pendek kata UU ini ada karena amanat konstitusi. Kerangka berpikir seperti ini untuk menghindari gagalnya UU ini untuk diterapkan sebagai akibat adanya judicial review Mahkamah Konstitusi, karena dianggap melanggar UUD 1945.

Kotagede, 13 Maret 2006

Benediktus Hestu CH

---

*) Makalah disampaikan dalam Seminar Nasional “Menguatnya Gejala Federalisasi dan Disintegrasi di Indonesia Pasca Penandatanganan MoU RI-GAM (Relevansi Konteks Negara Indonesia dalam Bingkai Negara Kesatuan), BEM FH-UAJY, tanggal 13 Maret 2006.

**) Benediktus Hestu CH, Dosen HTN FH-UAJY dan Direktur Eksekutif Parwi Foundation.

[1] David J. Bodenhamer, Federalisme dan Demokrasi, dalam Majalah Demokrasi, Office of International Information Program, US Departement of State, tanpa tahun, hlm. 23.

[2] Ibid, hlm. 24.

[3] Qonun adalah peraturan perundang-undangan yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan dan kehidupan masyarakat bagi Aceh yang tingkatannya dama dan setara dengan Paraturan Daerah.

IMPLIKASI PENGAWASAN PRODUK HUKUM DAERAH TERHADAP PEMBANGUNAN HUKUM NASIONAL

IMPLIKASI PENGAWASAN PRODUK HUKUM DAERAH

TERHADAP PEMBANGUNAN HUKUM NASIONAL*)

Oleh;

B. Hestu Cipto Handoyo.**)

Pendahuluan.

Secara teoritis keberadaan produk hukum daerah dapat merujuk pada pandangan Hans Kelsen dalam menerangkan pengertian desentralisasi. Menurut Kelsen desentralisasi berkaitan dengan pengertian negara sebagai suatu tatanan hukum (legal order). Oleh sebab itu desentralisasi pada intinya menyangkut berlakunya sistem tatanan hukum dalam suatu negara. Di dalam negara ada kaidah-kaidah hukum yang berlaku sah untuk seluruh wilayah negara yang disebut sebagai kaidah sentral (central norm) dan ada pula kaidah-kaidah hukum yang berlaku sah dalam bagian-bagian wilayah yang berbeda yang disebut desentral atau kaidah lokal (decentral or local norm). Dengan demikian jika kita membicarakan tentang produk hukum daerah tidak lain adalah menyangkut tatanan hukum yang desentralistik.[1]

Pendapat tersebut masih belum menerangkan secara tuntas tentang hakikat dari produk hukum daerah jika dikaitkan dengan pengetian desentralisasi. Persoalannya adalah siapakah yang membentuk kaidah yang desentral tersebut, apakah Pemerintah Pusat ataukah Pemerintah Daerah. Jika ternyata yang membentuk adalah Pemerintah Pusat dan diterapkan di sebagian wilayah negara, maka tentunya tidak dapat disebut sebagai kaidah yang desentral. Oleh sebab itu produk hukumnyapun tetap produk hukum nasional. Hal ini disebabkan wilayah-wilayah negara hanya melaksanakan kaidah desentral itu dan tidak memiliki inisiatif untuk membentuk sendiri. Lain halnya jika kaidah desentral tersebut dibentuk sendiri oleh Pemerintah Lokal yang bersumber dari prakarsa sendiri. Dengan demikian yang dimaksud dengan Produk Hukum Daerah tentunya tidak lain adalah kaidah-kaidah hukum yang berlaku mengikat di masing-masing wilayah negara dan dibentuk berdasarkan inisiatif daerah.

Bertitik tolak dari argumentasi tersebut, maka keberadaan Produk Hukum Daerah dalam lingkup negara yang desentralistik akan bersumber pada beberapa prinsip, yaitu:

1. Prinsip negara hukum. Di dalam prinsip negara hukum di samping dikenal adanya pemisahan kekuasaan, juga dikenal adanya pemencaran kekuasaan, yaitu pendelegasian atau pendistribusian kekuasaan secara vertikal. Dengan demikian desentralisasi yang menimbulkan otonomi daerah dan memunculkan adanya produk-produk hukum daerah pada hakikatnya merupakan implementasi dari pemencaran kekuasaan khususnya di bidang legislasi.

2. Prinsip demokrasi. Dalam negara demokrasi kebutuhan akan partisipasi masyarakat dalam berbagai aspek kehidupan berbangsa dan bernegara merupakan suatu keniscayaan. Bahkan kalau boleh mengatakan partisipasi merupakan prinsip utama dalam sendi-sendi demokrasi. Berdasarkan prinsip semacam inilah, maka desentralisasi yang menimbulkan otonomi daerah merupakan sarana yang tepat untuk mengimplementasikan prinsip demokrasi pemerintahan di tingkat lokal. Dengan bersumber pada prinsip demokrasi inilah, maka rakyat di daerah memiliki kesempatan yang seluas-luasnya untuk menentukan sendiri arah dan kebijaksanaan dalam memajukan dan mengembangkan daerahnya sesuai dengan potensi yang ada. Produk hukum daerah sebagai manifestasi dari kebijakan publik yang mengikut sertakan partisipasi masyarakat merupakan gambaran nyata dari kehendak masyarakat daerah untuk melakukan pengaturan dalam memenuhi kebutuhan riil masyarakat suatu daerah.

3. Prinsip welfare state. Dalam negara kesejahteraan, fungsi negara adalah sebagai pelayan masyarakat (public services) dalam rangka meningkatkan kesejahteraan umum warganya. Oleh sebab itulah, untuk mendekatkan pelayanan tersebut dibutuhkan satuan-satuan pemerintahan di tingkat lokal. Dengan demikian desentralisasi dan otonomi daerah merupakan prinsip yang paling efektif dipergunakan untuk mendekatkan pelayanan kepada masyarakat tersebut. Sekaligus mensinkronisasi pelayanan tersebut sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan masing-masing Daerah. Disinilah letak pentingnya produk hukum daerah guna memberikan landasan bagi peran pemerintah daerah dalam melaksanakan public services.

4. Prinsip ke-bhineka-an. Dalam negara yang komposisi kehidupan kemasyarakatannya demikian beragam, tidaklah mungkin melakukan penyeragaman diberbagai aspek kehidupan tersebut. Setiap bentuk penyeragaman di lingkungan masyarakat yang plural justru akan menimbulkan rasa ketidak adilan. Dengan demikian desentralisasi dan otonomi daerah dapat dipergunakan sebagai sarana untuk menampung keaneka ragaman masyarakat Indonesia. Dengan demikian melalui bingkai ke-Bhineka-an inilah keanekaragaman produk hukum daerah yang bernafaskan kearifan lokal akan memperoleh tempat dalam perspekif normatif yuridis dan sekaligus menjadi paradigma pembangunan hukum nasional.

Di samping itu, salah satu prinsip negara berdasarkan hukum dan negara berkonstitusi adalah adanya pembagian dan pembatasan kekuasaan negara atau pemerintah. Kewenangan yang diberikan kepada Daerah untuk mengatur dan mengurus sebagian urusan pemerintahan sebagai urusan rumah tangganya, merupakan cara membagi kekuasaan dan membatasi kekuasaan pemerintahan tingkat lebih tinggi. Urusan-urusan yang diatur melalui produk hukum daerah tidak dapat lagi diatur oleh oleh produk hukum tingkat yang lebih atas, kecuali terdapat perubahan mendasar atas sifat dan kepentingan yang terkandung dalam urusan tersebut (menjadi urusan yang menyangkut kepentingan nasional atau lebih luas dari Daerah bersangkutan).[2]

Pengawasan Atau ”Penyelarasan” Produk Hukum Daerah.

Keberadaan produk hukum daerah di samping untuk mengimplementasikan prinsip-prinsip tersebut di atas, pada hakikatnya merupakan subsistem dari produk hukum nasional. Di negara federal-pun dengan mempergunakan contoh AS, J. Bodenhamer mengemukakan bahwa hukum-hukum pemerintah nasional, yang bertempat di Washington DC, berlaku bagi setiap orang yang tinggal di dalam batas wilayah nasional, sementara hukum-hukum di tiap 50 (lima puluh) negara bagian hanya berlaku bagi penghuni yang tinggal di negara-negara bagian itu. Di bawah Konstitusi AS, kongres tidak mempunyai kekuasaan untuk menghapuskan sebuah negara bagian atau tidak pula sebuah negara bagian bisa mengambil alih kekuasaan yang menjadi wewenang pemerintah nasional. Secara nyata, di bawah federalisme Amerika, Konstitusi adalah sumber kewenangan baik untuk pemerintah nasional dan negara bagian. Lebih lanjut dikatakan bahwa di AS, wilayah-wilayah dimana kewenangan nasional tidak disebutkan dalam konstitusi, negara bagian bisa membuat peraturan untuk bertindak selama tidak bertentangan dengan kekuasaan pemerintah pusat yang sah berlaku.[3]

Pendapat tersebut di atas menunjukkan bukti bahwa di negara federal-pun Produk Hukum Negara bagian tidak dperbolehkan melanggar Produk Hukum Nasional yang dalam hal ini adalah Konstitusi. Oleh sebab itu di Negara Kesatuan yang mempergunakan asas desentralisasi pun seharusnya Produk Hukum Daerah juga menganut prinsip yang demikian.

Bertitik tolak dari pandangan tersebut di atas, pengawasan terhadap Produk Hukum Daerah memang diperlukan untuk menunjang terwujudnya sinkronisasi dan harmonisasi antara kedua produk hukum tersebut. Pengawasan dalam perspektif sinkronisasi adalah pengawasan yang diarahkan pada aspek hirarkhi produk hukum yang berjenjang-jenjang. Sedangkan pengawasan dalam perspektif harmonisasi tidak lain adalah pengawasan yang dilihat dari aspek substansi atau isi produk hukum yang sejajar, misal antara Peraturan Daerah (Perda) yang satu dengan lainnya dalam satu daerah.

Dari aspek kelembagaan, pengawasan terhadap Produk Hukum Daerah memang sudah disediakan secara berjenjang atau bertingkat-tingkat. Namun parameter yang dipergunakan untuk melakukan pengawasan sampai saat ini belum dirumuskan secara tegas. Bahkan dalam UU No. 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan tidak dijumpai adanya ketentuan yang secara tegas mengenai tolok ukur atau kriteria yang dipergunakan untuk melakukan pengawasan terhadap produk-produk hukum daerah. Dengan kondisi yang demikian inilah, maka pengawasan terhadap Produk hukum daerah lebih sarat dengan pendekatan kekuasaan, bukan dialogis dan partisipatif.

Substansi yang menyangkut latar belakang munculnya Produk Hukum Daerah sebagai konsekuensi logis dari penerapan desentralisasi dan otonomi daerah, sering tidak dipergunakan sebagai parameter dalam melakukan pengawasan terhadap produk hukum daerah. Bahkan sejak munculnya PP No. 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota justru menimbulkan dilema berkepanjangan bagi daerah dalam mengatur dan mengurus urusan pemerintahan melalui penerbitan produk hukum daerah.[4]

Sebaliknya dengan mengatas namakan desentralisasi dan otonomi Daerah, justru sering memunculkan arogansi daerah dalam membentuk Produk hukum daerah. Akibatnya banyak dijumpai produk-produk hukum yang tidak taat asas bahkan melanggar norma hukum yang lebih tinggi tingkatannya. Padahal keberadaan produk hukum daerah disamping dalam rangka melaksanakan kewenangan desentralisasi dan otonomi juga merupakan instrumen bagi pemerintah daerah untuk menjabarkan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi sesuai dengan kondisi faktual demografi, geografi, dan geo-sosial ekonomi masing-masing daerah dalam suatu sistem hukum. Lain daripada itu dalam produk hukum daerah akan tergambar politik hukum pemerintah daerah dalam mengelola pemerintahan daerahnya.[5]

Menurut situs www.perdaonline.org bila dilihat dari konfigurasi jumlah produk hukum daerah yang berbentuk Perda, nampak jelas bahwa isu-isu yang diangkat dan jenis perda yang dikeluarkan lebih banyak berkutat pada masalah kelembagaan atau insitusi pemerintahan dan daerah serta keuangan khususnya pajak dan retribusi daerah. Dengan konfigurasi seperti ini, desentalisasi kemudian diartikan sebagai kesempatan untuk memperkaya daerah masing-masing dengan meningkatkan pundi-pundi PAD masing-masng dengan berbagai macam cara yang dilegalkan.

Berdasarkan gambaran tersebut, maka demi menjaga eksistensi Produk Hukum Daerah, dan sinkronisasi-harmonisasi dalam kerangka sistem hukum nasional sebaiknya pengertian pengawasan haruslah diletakkan dalam konteks penyelarasan antara Produk Hukum Daerah dengan Produk Hukum Nasional dalam rangka pembangunan hukum nasional secara menyeluruh, terintegrasi, dan berkelanjutan. Hal ini berarti secara normatif pemahaman pengawasan dalam arti penyelarasan lebih menunjukkan adanya nuansa dialogis dan partisipatif. bukan hegemoni. Pendek kata, dengan langkah penyelarasan itu hak otonomi sebagai akibat pelaksanaan desentralisasi lebih dihargai dan diberikan tempat dalam seluruh sistem penyelenggaraan negara.

Beberapa Catatan Untuk Didiskusikan:

Implikasi Pengawasan Produk Hukum Daerah Terhadap Pembangunan Hukum Nasional sebaiknya menyangkut prinsip-prinsip sebagai berikut:

1. Istilah pengawasan lebih baik diganti dengan Penyelarasan Produk Hukum Daerah yang meliputi sinkronisasi dan harmonisasi Produk hukum daerah sebagai subsistem hukum nasional. Penyelarasan ini menyangkut asas hukum yang dipergunakan, kemanfaatan bagi masyarakat daerah dalam kerangka kehidupan berbangsa dan bernegara, serta sinergi hubungan antara pemerintah pusat dan daerah.

2. Kriteria atau parameter untuk melakukan penyelarasan harus mempunyai standart baku berdasarkan prinsip kepastian hukum. Oleh sebab itu perlu dirumuskan metode penyelerasan berdasarkan kriteria yang telah ditentukan.

3. UU No. 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan perlu diamandemen dengan memasukkan ketentuan tentang prinsip-prinsip penyelarasan produk hukum daerah sebagai subsistem hukum nasional. Sedangkan metode penyelarasan beserta teknis pelaksanaannya diatur lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah.

4. Perlu ”dibentuk” atau ditunjuk satu Lembaga Penyelaras produk hukum daerah sebagai subsistem hukum nasional agar mekanisme penyelarasan hanya dikenal satu pintu. Dalam hal ini di lingkungan Departemen Hukum dan HAM atau DPD-RI sebagai lembaga yang merepresentasikan kepentingan daerah dapat dinominasikan sebagai lembaga yang dimaksud.

5. Mekanisme penyelarasan hendaknya melibatkan daerah, khususnya DPRD agar mekanisme dialogis dapat terbangun, sehingga argumentasi-argumentasi dapat tertampung melalui prinsip kesetaraan. Hal ini mengingat dalam otonomi juga mengenal prinsip kesetaraan. Perubahan paradigma hubungan pusat-daerah sebagai atasan-bawahan sedikit demi sedikit diubah dengan paradigma hubungan partnership dalam kerangka welfare state. Hal ini berarti UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah berikut Peraturan Pelaksanaannya memang harus diamandemen.

Demikianlah beberapa catatan yang dapat saya sampaikan dalam kesempatan yang baik ini. Semoga bermanfaat bagi Pembangunan Hukum Nasional yang tetap memberikan tempat pada kearifan lokal. Selamat berdiskusi.

Kotagede, 17 Juli 2009

B. Hestu Cipto Handoyo.

---

*) Paper disampaikan dalam Focus Group Discussion (FGD) Implikasi Pengawasan Produk Hukum Daerah Terhadap Pembangunan Hukum Nasional, diselenggarakan oleh Pusat Kajian Dampak Regulasi dan Otonomi Daerah (SADAR OTDA) UGM bekerjasama dengan DPD-RI, 17 Juli 2009.

**) Wakil Rektor III UAJY, Direktur Eksekutif Parliament Watch Yogyakarta, Staf Ahli Anggota DPD-RI, anggota Dewan Kehormatan Perhimpunan Advokat Indonesia (PERADI) DIY.

[1] Bagir Manan, dalam B. Hestu Cipto Handoyo, 2009, Hukum Tata Negara Indonesia, Univ. Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta, hlm. 293-294.

[2] B. Hestu Cipto Handoyo, 2008, Prinsip-prinsip Legal Drafting & Desain Naskah Akademik, Univ. Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta, hlm. 121

[3] David J. Bodenhamer, Federalisme dan Demokrasi, dalam Ibid, hlm. 120.

[4] Lihat Lampiran PP No. 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.

[5] http://io.ppi-jepang.org/article.php?id=289.

STRATEGI DAN TEKNIK ADVOKASI KEBIJAKAN PUBLIK

STRATEGI DAN TEKNIK

ADVOKASI KEBIJAKAN PUBLIK

Oleh :

B. Hestu CH*)

Pendahuluan

Kebijakan publik pada hakikatnya adalah hasil dari proses politik yang dilakukan oleh pemegang otoritas pengambil keputusan. Sebagai sebuah kebijakan publik tentunya bersumber dari tuntutan (demand) maupun dukungan (support) dari stakeholder kekuatan politik dan sosial di dalam masyarakat. Oleh sebab itulah dalam berbagai kebijakan publik yang dikeluarkan oleh pemegang otoritas tersebut harus mengandung asas partisipasi, transparansi dan akuntabilitas. Berkaitan dengan hal tersebut upaya-upaya dari berbagai komponen masyarakat untuk melakukan advokasi harus terus digalang dan dilakukan, agar setiap kebijakan publik tersebut mengandung ketiga asas tersebut.

Advokasi merupakan cara ampuh untuk mempengaruhi pendapat publik atau orang lain, dan diharapkan juga dapat mengubah perilaku pemegang otoritas kebijakan yang tidak menguntungkan masyarakat. Dalam konteks kebijakan publik, maka advokasi dapat dimaknai sebagai upaya untuk memberikan pengaruh yang signifikan (paling tidak memberikan pressure) dalam pengambilan keputusan politik yang berkaitan dengan kebijakan publik yang dilakukan oleh pemegang otoritas pengambil keputusan.

Dalam dataran normatif, kebijakan publik menjelma dalam berbagai produk perundang-undangan. Oleh sebab itu membahas tentang strategi dan teknik advokasi kebijakan publik mau tidak mau akan tetap bersinggungan dengan produk hukum baik yang sedang diproses maupun yang sudah dikeluarkan oleh penguasa.

Kebijakan Publik dan kaidah Hukum

Agar kebijakan publik berlaku efektif dan mengandung kepastian, maka harus dituangkan dalam suatu kaidah hukum. Hal ini mengingat dengan kaidah hukum itulah, maka kebakan publik akan memiliki daya pemaksa dan berlaku atau bersifat mengikat umum. Dengan demikian bila ditinjau dari aspek normatif yuridis, maka kebijakan publik pada umumnya akan tercermin di dalam berbagai macam produk peraturan perundang-undangan baik di tingkat Pusat maupun di tingkat daerah.

Menurut sistematika UU No. 32 tahun 2004 ada dua jenis peraturan perundang-undangan tingkat daerah, yakni Peraturan Daerah (Perda) dan Peraturan Kepala Daerah. Sedangkan menurut Pasal 7 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan tidak lain adalah :

1. UUD 1945;

2. UU/Perpu;

3. PP;

4. Peraturan Presiden;

5. Peraturan Daerah.

Di dalam UU No. 32 tahun 2004, dari dua jenis peraturan perundang-undangan ini yang mempunyai kedudukan cukup unik adalah Peraturan Kepala Daerah. Dikatakan demikian, karena Peraturan Kepala Daerah secara umum dapat dilihat dari dua aspek, Pertama; sebagai produk perundang-undangan yang berlaku dan bersifat mengikat umum. Mengingat perundang-undangan itu merupakan kaedah hukum, maka maka isi dari Peraturan Kelapa Daerah tentu dapat dibagi tiga, yaitu :[1]

1. Berisi perintah yang mau tidak mau harus dijalankan atau ditaati;

2. Berisi larangan yakni suatu kondisi yang tidak diperbolehkan untuk dilakukan;

3. Berisi perkenan yakni jikalau hanya mengikat sepanjang para pihak yang bersangkutan tidak menentukan lain dalam perjanjian

Kedua; sebagai produk perundang-undangan yang dibentuk dan dikeluarkan oleh eksekutif tanpa persetujuan legislatif.

Sebagai salah satu dari produk perundang-undangan tingkat daerah kedudukan Peraturan Kepala Daerah dapat disejajarkan dengan Perda, maupun berada di bawah Perda. Dikatakan dapat disejajarkan dengan Perda, karena produk hukum ini sifatnya adalah “mandiri”, artinya sepanjang belum ada Perda yang mengatur suatu persoalan di masyarakat Daerah, maka Peraturan Kelapa Daerah dapat dipergunakan sebagai sarana untuk mengatur kepentingan umum serta bersifat dan mengikat umum. Berkaitan dengan hal ini Sudikno Mertokusumo mengatakan :[2]

“Kepentingan umum adalah kepentingan yang harus didahulukan dari kepentingan-kepentingan yang lain dengan tetap memperhatikan proporsi pentingnya dan tetap menghormati kepentingan-kepentingan lain. Dalam hal ini tidak berarti ada perbedaan atau tingkatan urutan yang tetap antara kepentingan yang termasuk kepentingan umum dan kepentingan lainnya”.

Sedangkan dikatakan di bawah Perda, karena dikeluarkan untuk melaksanakan lebih lanjut ketentuan-ketentuan yang ada di Perda.

Berkaitan dengan beberapa kerangka normatif tersebut, maka persoalan yang yang penulis kemukakan di atas tentunya akan selalu bersinggungan dengan produk perundang-undangan tingkat daerah yang dimaksud. Bagi proses perumusan Perda, maka peran serta masyarakat terhadap lahirnya jenis perundang-undangan di tingkat daerah, tentunya dilandasi oleh kerangka normatif tersebut. Seluruh komponen masyarakat yang akan terkena Perda dapat dan memiliki hak untuk terlibat dalam proses perumusan dan pembahasan. Hal ini disebabkan dalam kerangka ideal sistem perumusan kaidah hukum yang tertulis, khususnya melalui Perda yang dibentuk berdasarkan persetujuan DPRD, seharusnya lebih transparan dan menampung seluas mungkin aspirasi masyarakat. [3]

Keadaan tersebut di atas jelas berbeda dengan Peraturan Kepala Daerah yang berifat “Mandiri”, karena inisiatif dan kebebasan dalam merumuskan produk hukum daerah tersebut ada pada Eksekutif yang memiliki kerangka birokrasi yang relatif bersifat eksklusif.

Strategi dan Teknik Advokasi Kebijakan Publik.

Pemantauan secara kritis terhadap lahirnya kaidah hukum tertulis (Perda maupun Peraturan Kepala Daerah) tentunya dapat dilakukan sesuai dengan proses baku sistem legislasi. Proses baku yang dimaksud meliputi :

1. Naskah akademis konsep kaidah hukum yang akan dilahirkan (baca : Raperda) WAJIB dipersandingkan dengan counter draft yang disusun ataupun dirumuskan oleh komponen masyarakat yang terkait dengan persoalan yang terangkum dalam suatu kaidah hukum yang akan dilahirkan tersebut. NGO atau komponen Civil Society harus berperan dan menjadi pelopor dalam menyusun counter draft tersebut. Oleh sebab itu kemampuan dalam hal menyusun naskah akademis dan legal drafting harus dimiliki.

2. DPRD sebagai institusi legislasi kaidah hukum harus membuka seluas-luasnya partisipasi dari komponen masyarakat. Tidak cukup hanya dengan cara-cara hearing ataupun dengar pendapat melalui MUSRENBANG. Cara-cara semacam ini memang diperlukan namun sifatnya masih elitis. Melainkan sampai dengan proses penelitian dan survey awal untuk menampung berbagai masukan dari seluruh komponen masyarakat. Sidang ataupun rapat-rapat yang bersifat tertutup sudah tidak jamannya lagi untuk diterapkan di era demokratisasi sekarang ini. DPRD yang notabene adalah wakil rakyat dituntut untuk selalu transparan kepada pihak yang diwakili, yakni rakyat. Seluruh kinerja anggota DPRD dalam melahirkan suatu kaidah hukum harus dipertanggungjawabkan kepada rakyat. Bukan kepada fraksi yang pada hakikatnya adalah kepanjangan Parpol. Komponen Civil Society yang konsens terhadap advokasi kebijakan publik harus proaktif melalui upaya pengkajian akademis terhadap naskah legislasi yang sudah ada di Dewan. Dalam konteks seperti ini, maka peran Perguruan Tinggi sudah sepatutnya dilibatkan. Perlu diketahui dewasa ini banyak akademisi di lingkungan Perguruan Tinggi sudah beralih profesi sebagai “intelektual tukang” manjadi staff ahli, legal drafter, maupun juru bicara dari pemegang otoritas pengambil kebijakan publik. Untuk itu kerja sama dengan Perguruan Tinggi hendaknya dilakukan para intelektual yang relatif masih independen (dalam arti tetap memiliki idealisme keilmuan).

3. Seluruh Alur dan proses penyusunan Kaidah hukum harus terbuka dan dapat dipertanggungjawabkan. Alur dan proses penyusunan yang dimaksud baik di lingkup eksekutif maupun legislatif. Komponen Civil Society dituntut untuk menguasai alur dan proses penyusunan kaidah hukum. Seluruh proses dan prosedur wajib diikuti sampai tuntas dan dipantau hasil-hasilnya.

4. Jika perlu rumusan konsep Kaidah hukum (baca : Raperda) direferendumkan. Dalam kerangka teoritis terdapat tiga jenis referendum, yaitu Obligator, Fakultatif dan Optatif.

Menurut Eugen Ehrlich hukum positif yang baik dan oleh karenanya efektif bila diterapkan di dalam lingkungan kehidupan masyarakat/bangsa adalah hukum yang sesuai dengan living law (hukum yang hidup di dalam masyarakat).[4] Sedangkan Living law itu sendiri bersumber pada volksgeist (jiwa bangsa). Sementara itu menurut Von Savigny, setiap masyarakat ataupun bangsa memiliki volksgeist-nya masing-masing.[5] Oleh sebab itulah tidak mungkin jikalau hukum positif selalu mengedepankan proses penyeragaman terhadap living law. Setiap bentuk penyeragaman living law dalam masyarakat yang plural tentu akan menimbulkan rasa ketidakadilan.

Berkaitan dengan hal inilah, maka dalam proses penyusunan Kaidah hukum – yang dituangkan dalam suatu produk hukum – haruslah memperhatikan persoalan-persoalan yang berkaitan dengan living law ini. Mochtar Kusumaatmaja pernah mengemukakan bahwa persoalan-persoalan hukum yang berkembang di masyarakat dengan latar belakang volksgeist dan living law ini, pada hakikatnya dapat dibedakan dalam dua dimensi, yaitu :[6]

1. Persoalan hukum yang berifat Netral; dan

2. Persoalan hukum yang berpihak.

Berdasarkan dua persoalan tersebut diatas, maka prioritas utama untuk dikembangkan dan dirumuskan adalah persoalan-persoalan hukum yang sifatnya netral. Dengan demikian dalam hal penyusunan Kaidah hukum , maka para pengambil keputusan (Eksekutif dan Legislatif) harus mengedepankan persoalan hukum yang netral terlebih dahulu. Prioritas penyusunan kaidah hukum diletakkan pada persoalan hukum yang netral bertujuan :

1. Mempercepat proses unifikasi dan kodifikasi;

2. Memperkuat penegakan hukum yang konsisten;

3. Membangun budaya hukum;

4. Memperkecil terjadinya multitafsir berdasarkan faktor non yuridis;

5. Memperkuat integrasi bangsa yang struktur kehidupan masyarakatnya plural.

Dengan demikian jikalau ada suatu penyusunan Kaidah hukum yang ditolak dan kontroversial dilingkungan masyarakat tentu persoalan yang terkandung di dalam naskah rancangan Kaidah hukum tersebut dapat ditengerai bila menyangkut persoalan hukum yang berpihak. Kasus PKL, Parkir, dan RUU Keistimewaan DIY, dapat dijadikan contoh.

Berkaitan dengan hal-hal tersebut diatas, maka pemantauan secara kritis terhadap lahirnya Kaidah hukum bisa dilakukan oleh seluruh komponen Civil Society melalui, pertama; Menyusun secara bersama-sama suatu counter draft Kaidah hukum . Kedua; Membuka akses informasi diseluruh komponen masyarakat tentang proses penyusunan suatu Kaidah hukum . Ketiga; Merumuskan aturan main (Rule of the game) khususnya yang menyangkut transparansi Kaidah hukum .

Keempat; Untuk langkah awal pelaksanaan pemantauan, perlu merumuskan secara bersama-sama sebuah Produk Hukum, yaitu RAPERDA Tatib DPRD. Perda semacam ini diperlukan mengingat sampai saat ini proses penyusunan Kaidah hukum hanya dirangkup di dalam Paraturan Tatib DPRD yang sifatnya hanya mengikat ke dalam. Kelima; Bersama-sama dengan DPRD menyusun Kode Etik sekaligus membentuk Majelis Kehormatan yang susunan keanggotaannya terdiri dari unsur Dewan, Masyararakat (NGO), Akademisi, dan Media massa.

Keenam; Memperluas jaringan kerja sama dikalangan Civil Society yang selama ini sifatnya selalu ad hoc. Jaringan kerja sama tersebut harus bersifat permanen sekaligus ada pembagian tugas dan tanggung jawab dalam memantau proses perumusan Kaidah hukum. Termasuk dalam hal ini juga perlu menyusun semacam petunjuk praktis tentang etika koalisi dan aliansi bersama. Persyaratan utama untuk melakukan aliansi atau koalisi diantara NGO adalah sinergi diantara unsur-unsur yang ada serta komitmen untuk menyelesaikan tugas advokasi secara tuntas.

Demikianlah beberapa prinsip-prinsip yang harus diperhatikan dalam meningkatkan peran serta masyarakat dalam pembentukan kaidah hukum melalui peraturan perundang-undangan. Kerangka normatif tersebut di atas tentu perlu diimplementasikan dalam dataran praktek. Oleh sebab itu sistem dan tatacara perumusan Peraturan perundang-undangan di tingkat daerah harus segera disusun sejalan dengan tuntutan kebutuhan masyarakat akan transparansi dan akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan.

Daftar Kepustakaan

FH-UNPAR, Pengantar Ilmu Hukum, Penerbit Unika UNPAR, Bandung, 1995.

Lili Rasjidi, Filsafat Hukum Apakah Hukum Itu, Remaja Rosda Karya, Bandung, 1992

Mochtar Kusuma Atmaja, Hukum, Masyarakat dan Pembangunan Hukum Nasional, Bina Aksara, Bandung, 1982

Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Cetakan Kedua, Liberty, Yogyakarta, 1995.

---

*) B. Hestu CH, SH.,MH, Dekan FH-UAJY, Direktur Eksekutif Parwi Foundation, Staf Ahli Dewan Perwakilan Daerah.

[1] Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Cetakan Kedua, Liberty, Yogyakarta, 1999, hlm, 31-32.

[2] Ibid, hlm. 47

[3] FH-UNPAR, Pengantar Ilmu Hukum, Penerbit Unika UNPAR, Bandung, 1995, hlm. 8. Lihat juga Pasal 53 UU No. 10 Tahun 2004.

[4] Mochtar Kusuma Atmaja, Hukum, Masyarakat dan Pembangunan Hukum Nasional, Bina Aksara, Bandung, 1981, hlm. 18.

[5] Lili Rasjidi, Filsafat Hukum Apakah Hukum Itu, Remaja Rosda Karya, Bandung, 1991, hlm. 123

[6] Loc.cit