Kamis, 29 November 2012

SILANG PENDAPAT TAP MPR SEBELUM AMANDEMEN UUD 1945

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (sebelum amandemen) sebagai hukum dasar tertulis (konstitusi tertulis) menegas adanya beberapa jenis Peraturan Perundang-undangan Tingkat Pusat, yaitu Undang-Undang Dasar itu sendiri, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah.  

Sementara itu dalam sejarah Peraturan Perundang-undangan Indonesia pernah ada Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat No. XX/MPRS/1966 yang menentukan di samping 4 (empat) jenis Peraturan Perundang-undangan tersebut, juga masih dikenal adanya jenis lain, seperti : Ketetapan MPR, Keputusan Presiden dan Peraturan pelaksanaan lainnya, seperti Peraturan Menteri, Instruksi Menteri, dan lain-lain.
Menurut Bagir Manan bentuk-bentuk atau jenis Peraturan Perundang-undangan yang disebutkan dalam Tap  MPRS No. XX/MPRS/1966 lebih luas daripada yang disebut dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesa Tahun 1945 tetapi lebih sempit dibandingkan dengan kenyataan yang ada. Dikatakan lebih luas, karena Tap MPRS No.XX/MPRS/1966, menyebutkan beberapa Peraturan Perundang-undangan yang tidak secara tegas disebutkan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sebaliknya disebut lebih sempit dari kenyataan, karena Tap MPRS No. XX/MPRS/1966 hanya memuat Peraturan Perundang-undangan Tingkat Pusat. Sedangkan dalam sistem Peraturan Perundang-undangan Indonesia terdapat juga Peraturan Perundang-undangan tingkat daerah seperti Peraturan Daerah.[1]
Lebih lanjut dikatakan bahwa Tap MPRS No. XX/MPRS/1966 dapat juga dianggap berlebihan, karena memasukkan Instruksi sebagai salah satu bentuk atau jenis Peraturan Perundang-undangan. Padahal dari segala segi sifat dan substansinya, Instruksi tidak memenuhi persyaratan sebagai Peraturan Perundang-undangan. Instruksi memuat hal-hal konkrit dan individual, sehingga tidak memenuhi esensi sebagai Peraturan Perundang-undangan.[2]

Bertolak dari pendapat tersebut, permasalahan yang dapat dikemukakan disini adalah apakah Tap. MPRS No. XX/MPRS/1966 dapat dikatakan melanggar ketentuan yang ada di dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 atau apakah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat tersebut sifatnya inkonstitusional?

Di dalam tataran normatif yuridis, maka keadaan yang demikian ini dapat dianggap merupakan bentuk penyimpangan terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Hal ini disebabkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai Hukum Dasar yang tertinggi serta berkedudukan sebagai norma hukum bagi pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang tingkatannya lebih rendah telah memberikan penegasan mengenai jenis Peraturan Perundang-undangan yang dimaksud. Oleh sebab itu, kalau dijumpai adanya jenis Peraturan Perundang-undangan di luar yang telah ditentukan secara limitatif oleh Undang-Undang Dasar, maka sudah barang tentu – secara normatif yuridis – jenis Peraturan Perundang-undangan tersebut menyalahi norma hukum yang telah ditentukan oleh Undang-Undang Dasar itu sendiri, sehingga dapatlah dibenarkan jikalau Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu bersifat inkonstitusional.

Dalah sejarah khasanah Peraturan Perundang-undangan Indonesia perdebatan mengenai eksistensi Ketetapan Majelis Permusyawaratan memang sempat mengemuka setelah reformasi 1998 bergulir. Lebih-lebih setelah Presiden Abdurrahman ”Gus Dur” Wahid dijatuhi memorandum ke III oleh Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, hingga beliau ”jatuh” dari tampuk kepemimpinan nasional. Pada waktu itu silang pendapat yang cukup keras antara para pakar Hukum Tata Negara begitu mengemuka di belantara wacana akademis tentang keberadaan produk Hukum yang dikeluarkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat tersebut.

Dalam suatu kesempatan wawancara dengan sebuah media elektonik nasional, Harun Al Rasyid (Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas Indonesia) mengemukakan dengan lantang bahwa Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu adalah produk hukum yang haram. Artinya melanggar konstitusi. Sementara itu Bagir Manan (Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas Padjadjaran Bandung), menyanggah pendapat Harun Al Rasyid dan tetap menganggap bahwa Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu adalah produk hukum yang konstitusional.
Silang pendapat yang begitu keras tersebut tentu saja membuat masyarakat bertanya-tanya. Mengapa dalam satu bidang ilmu guru besarnya berbeda pendapat dan berantem argumentasi seperti itu? Ada apa dengan Ilmu Hukum di negeri ini? Bagi penulis silang pendapat seperti itu merupakan hal yang sangat biasa dan wajar di lingkungan Ilmu Hukum. Bahkan dalam dataran filsafat hukum yang melahirkan teori-teori hukum, antinomi terhadap keberadaan dan hakikat ilmu hukum juga terjadi.

Menurut Harun Al Rasyid, produk Hukum yang namanya Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu tidak secara tegas-tegas tercantum (tersurat)  di dalam ketentuan Pasal-pasal Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945. Oleh sebab itu produk hukum ini nyata-nyata melanggar konstitusi. Sementara itu Bagir Manan mengemukakan bahwa walaupun Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu tidak tercantum secara tegas di dalam Pasal-Pasal Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945, namun keberadaan produk hukum ini pada hakikatnya bersumber pada dua hal :

Pertama; penafsiran ketentuan Pasal 3 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar dan Garis-garis besar daripada haluan Negara. Ketentuan seperti ini dapat ditafsirkan, jika suatu lembaga negara secara tersurat diberi kekuasaan oleh Undang-Undang Dasar untuk menetapkan Undang-Undang Dasar dan Garis-garis besar daripada haluan negara, maka secara tersirat lembaga negara tersebut juga diberi wewenang untuk mengeluarkan suatu produk hukum yang disebut Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat. Penafsiran seperti ini nampaknya dilatar belakangi oleh asumsi bahwa antara pemberian kekuasaan melakukan sesuatu dengan wewenang untuk mengeluarkan sebuah produk hukum merupakan dua hal yang bisa dikatakan berbanding lurus.

Kedua; lahirnya Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat itu bersumber dari kebiasaan ketatanegaraan (Convention of Constitutions) sejak sekitar tahun 1960-an. Oleh sebab itu keberadaan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat tetap konstitusional. Apalagi Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945 juga mengakui adanya praktek-praktek ketatanegaraan walaupun tidak tertulis, sebagaimana pernah ditegaskan dalam Penjelasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.[3]

Jika ditinjau dari Teori Hukum Tata Negara, kedua pandangan pakar Hukum Tata Negara tersebut pada hakikatnya sama-sama dapat dibenarkan. Hal ini mengingat pandangan masing-masing pihak yang disampaikan itu mempergunakan kacamata aliran teori hukum yang berbeda. Harun Al Rasyid mempergunakan kacamata legisme yang lebih menitik beratkan pada kepastian hukum. Sedangkan Bagir Manan mempergunakan kacamata sosiologis empiris melalui pendekatan kebiasaan ketatanegaraan (convention of constitutions) maupun penafsiran hukum.


[1] Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-Undangan Indonesia, Ind-Hill,Co, Jakarta, 1992, hlm. 25.
[2] Ibid.
[3] Bagir Manan, Ibid, hlm. 31-32.

Kamis, 25 Oktober 2012

NASKAH KESAKSIAN JUDICIAL REVIEW UU MD3 DAN UU P3


MENGEMBALIKAN MEKANISME CHECK AND BALANCE MENUJU
KONSOLIDASI SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA YANG
DEMOKRATIS DESENTRALISTIK*)


B. Hestu Cipto Handoyo**)


Pendahuluan.
Setelah amandemen III UUD NRI 1945 sistem keparlemenan Negara Kesatuan Republik Indonesia mengalami perubahan signifikan. Perubahan tersebut termuat dalam ketentuan Bab VIIA, Pasal 22C dan Pasal 22D UUD NRI 1945, yakni dengan dimunculkannya Dewan Perwakilan Daerah oleh “the second foundings constitition” sebagai lembaga tinggi negara yang berfungsi merepresentasikan kepentingan daerah dalam konstelasi kebijakan politik nasional berdampingan dengan representasi politik yang diwadahi oleh DPR. Mekanisme check and balance dalam kerangka pembentukan produk hukum, yakni UU menjadi paradigma perubahan konstitusi.
Bila ditinjau dari perubahan sistem ketatanegaraan NKRI setelah reformasi 1998, kemunculan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sebagai lembaga tinggi negara, pada hakikatnya merupakan respons atas penolakan sistem pemerintahan otoritarian-oligarkhis-sentralistik yang dilaksanakan oleh rezim orde baru secara sukses sepanjang lebih kurang 32 tahun. Oleh sebab itu secara sistemik keberadaan DPD ini tidak mungkin dapat dilepaskan dari perjalanan panjang yang terjadi dalam perdebatan Perubahan UUD NRI 1945 dalam rangka mewujudkan sistem pemerintahan yang demokratis-desentralistik yang menjadi tuntutan utama gerakan reformasi 1998. Oleh sebab itulah, “pembacaan” keberadaan DPD dalam sistem ketatanegaraan NKRI harus bersumber dari konsep demokrasi-desentralistik yang pada hakikatnya merupakan “roh” dari keseluruhan perubahan konstitusi.
Demokrasi menuntut adanya keterlibatan rakyat untuk berpartisipasi dalam setiap pengambilan kebijakan politik nasional melalui wakil-wakilnya yang dipilih melalui pemilu. Sementara desentralisasi tidak lain adalah memberikan tempat bagi daerah-daerah untuk mengembangkan diri guna menopang “bangunan” NKRI dalam rangka mewujudkan cita-cita dan tujuan nasional, sebagaimana terangkum dalam Pembukaan UUD NRI 1945. Lain daripada itu, demokrasi dan desentralisasi dapat diibaratkan merupakan “two sides of once coin” dalam sistem pemerintahan modern guna mengimplementasikan prinsip kedaulatan rakyat.
“Roh” demokrasi-desentralistik tergambar jelas dan mewarnai pola pikir para perumus amandemen UUD NRI 1945. Gambaran tersebut nampak dari cara meletakkkan implementasi demokrasi-desentralistik dalam sistematika UUD NRI 1945 setelah amandemen, yakni dengan menempatkan Bab tentang Pemerintahan Daerah (Bab VI) berurutan dengan Bab tentang DPR (Bab VII) dan Bab tentang DPD (Bab VIIA).
Lain daripada itu jika dilihat dari perjalanan proses amandemen UUD NRI 1945, maka proses itu sengaja dilakukan berurutan, yakni perubahan II tentang Pemerintahan Daerah dan DPR, serta perubahan III tentang DPD. Kemudian berpijak dari perubahan II dan III tersebut, dilakukanlah perubahan IV yakni tentang MPR yang rumusan ketentuannya tertuang dalam Pasal 2 Ayat (1) UUD NRI 1945, MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilu dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang.
Dari gambaran pentahapan amandemen serta sistematika hasil amandemen UUD NRI 1945 di atas, nampak jelas bahwa visi para perancang amandemen UUD NRI 1945 menempatkan daerah sebagai bagian integral dari NKRI, dan oleh sebab itulah kepentingan-kepentingan daerah harus menjadi referensi dalam setiap pengambilan kebijakan politik nasional. Dengan kata lain, para perancang amandemen UUD NRI 1945 menghendaki agar kepentingan daerah harus menjadi sumber referensi dan muatan kebijakan politik nasional. Inilah implementasi demokrasi-desentralistik yang secara nyata tertuang di dalam konstitusi.
Kebijakan politik nasional haruslah dituangkan dalam produk hukum. Hal ini bertujuan agar kebijakan politik tersebut mengikat, dapat dilaksanakan, dan mencerminkan keadilan bagi seluruh komponen bangsa untuk masa kini dan akan datang. “Legislation public policy just not sharing power authority, but for the next generations”. Oleh sebab itulah untuk menuangkan kebijakan politik nasional tersebut proses legislasi menjadi jalan pertama dan utama. Sehubungan dengan hal ini, UUD NRI 1945 telah memberikan peran yang lebih kuat kepada lembaga perwakilan ketimbang eksekutif. Tidak seperti ketika UUD NRI 1945 sebelum diamandemen.

Fungsi DPD dalam Cheks and Balances Legislasi.
Keberadaan DPD dalam sistem ketatanegaraan Indonesia tidak dapat dilepaskan dari pelembagaan fungsi representasi. Dalam rangka pelembagaan fungsi representasi itu, dikenal adanya tiga sistem perwakilan yang dipraktekkan di berbagai negara demokrasi, yaitu :
a)  Sistem perwakilan politik (political representative);
b)  Sistem perwakilan territorial (territorial representative); dan
c)  Sistem perwakilan fungsional (functional representative).[1]
Apabila seseorang duduk dalam lembaga perwakilan melalui pemilihan umum, maka perwakilannya disebut perwakilan politik (political representation). Apapun tugasnya dalam masyarakat, kalau yang bersangkutan menjadi anggota lembaga perwakilan melalui pemilihan umum tetap disebut perwakilan politik. Umumnya perwakilan semacam ini punya kelemahan karena yang terpilih biasanya adalah orang yang popular karena reputasi politiknya, tetapi belum tentu menguasai bidang-bidang teknis pemerintahan, Perundang-undangan, ekonomi dan lain-lainnya, sedangkan para ahli sulit terpilih melalui perwakilan politik ini, apalagi kalau pemilihan umumnya memakai sistem pemilihan distrik. Di negara maju kelemahan ini kurang terasa, karena tingkat pengetahuan/pendidikan sudah begitu maju dan merata, itulah sebabnya perwakilan politik merupakan pilihan dari negara-negara maju, dan pemilihan umum tetap merupakan cara yang terbaik untuk menyusun keanggotaan parlemen dan membentuk pemerintah. Lain halnya pada negara-negara sedang berkembang, disamping perwakilan politik juga melalui pengangkatan orang-orang tertentu dalam lembaga perwakilan.[2]
Pengangkatan orang-orang tersebut di lembaga perwakilan biasanya didasarkan pada fungsi/jabatan atau keahlian orang tersebut dalam masyarakat dan mereka ini disebut golongan fungsional dan perwakilannya disebut perwakilan fungsional (functional representation). Walaupun seorang anggota partai politik, tetapi ia seorang ahli atau tokoh dan duduk dalam lembaga perwakilan berdasarkan pengangkatan, dia tetap disebut golongan fungsional dan perwakilannya disebut perwakilan fungsional. Tidak masuk dalam kategori ini, suatu parlemen dari suatu negara yang dibentuk berdasarkan seluruhnya pengangkatan karena hasil dari suatu perebutan kekuasaan dan penguasanya membentuk parlemen baru menurut penunjukan. Sedangkan apabila di dalam perwakilan fungsional (functional representation) menghasilkan wakil-wakil daerah, seperti anggaota Dewan Perwakilan daerah (DPD) Di Indonesia yang berasal dari  tiap-tiap daerah provinsi yang dipilih melalui pemilihan umum, maka hal ini disebut perwakilan teritorial (territorial representation).
Negara Kesatuan Republik Indonesia, pernah menganut ketiga sistem perwakilan sekaligus yaitu sistem perwakilan politik, sistem perwakilan fungsional dan sistem perwakilan territorial, pada waktu berlakunya Undang-Undang Dasar 1945 sebelum diamandemen, yaitu seperti yang diatur di dalam Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan, menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang”.
Setelah amandemen UUD NRI 1945, DPD diberi kewenangan yang terbatas dalam bidang legislasi anggaran serta pengawasan. Dalam bidang legislasi DPD hanya berwenang untuk mengajukan dan ikut membahas Rancangan Undang-undang (RUU) yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah [Pasal 22D ayat (1) dan ayat (2)].
Walaupun disebutkan secara limitatif kewenangan DPD untuk mengajukan dan membahas RUU tersebut, namun kewenangan itu tidak terbatas pada lima macam RUU itu saja, tetapi lebih luas dari itu yaitu segala RUU yang ada kaitannya dengan kelima jenis substansi RUU yang telah disebutkan itu. Disamping itu, DPD juga berwenang memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama (Pasal 22D ayat 2).
Keterlibatan DPD untuk memberikan pertimbangan dalam pembahasan RUU tersebut dimaksudkan untuk memberikan kesempatan kepada DPD memberikan pandangan-pandangan dan pendapatnya atas RUU tersebut karena pasti berkaitan dengan kepentingan daerah-daerah. Kewenangan bidang pengawasan yang diberikan kepada DPD hanya terbatas pada pengawasan atas undang-undang yang terkait dengan jenis undang-undang yang ikut dibahas dan atau diberikan pertimbangan oleh DPD dalam pembahasannya. Hal ini dimaksudkan sebagai kesinambungan kewenangan DPD untuk mengawasi pelaksanaan berbagai RUU yang berkaitan dengan kepentingan daerah. Selain itu DPD juga diberikan kewenangan untuk memberikan pertimbangan atas pengangkatan anggota Badan Pemeriksa Keuangan. Latar belakang pemberian kewenangan ini disebabkan karena BPK itu adalah mengawasi penggunaan uang dari UU APBN yang ikut diberikan pertimbangan oleh DPD dalam pembahasannya.
Dalam proses legislasi – sebagai lembaga yang merepresentasikan kepentingan daerah – DPD diberi wewenang oleh konstitusi untuk dapat mengajukan Rancangan Undang-Undang (RUU) kepada DPR dan ikut membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.
Pemberian wewenang sebagaimana diatur dalam Pasal 22D Ayat (1) dan Ayat (2) menunjukkan bahwa core competence DPD erat kaitannya dengan daerah. Hal ini berarti para perancang amandemen UUD NRI 1945 benar-benar menghendaki agar kepentingan daerah harus menjadi referensi dalam setiap pengambilan kebijakan politik. Para perancang amandemen menghendaki DPD tidak hanya sekedar “simbol” kepentingan daerah, melainkan harus berperan secara nyata dalam melaksanakan konsep demokrasi-desentralistik dengan cara menjalankan kewenangan konstitusional yang telah digariskan. Konsep berpikir para perancang amandemen UUD NRI 1945 ini juga menggambarkan adanya paradigma check and balance kepentingan pusat dan daerah dalam kebijakan politik nasional yang dijalankan oleh DPD.
Namun demikian, dalam dataran empirik Pasal 22D Ayat (1) dan Ayat (2) tersebut tidak serta merta menjadi dasar pertimbangan para pembentuk undang-undang yang terkait dengan mekanisme legislasi. Ketentuan Pasal tersebut telah ditafsirkan berbeda oleh para pembentuk UU, dari semangat awal para perancang amandemen UUD NRI 1945 ketika memunculkan DPD. Penafsiran ini muncul, karena setelah amandemen UUD NRI 1945 tidak lagi menyertakan penjelasan.
Ada dua UU yang terkait dengan wewenang DPD bidang legislasi yang tidak mencerminkan semangat para perancang amandemen UUD NRI 1945 untuk memunculkan DPD sebagai representasi daerah dalam pembentukan UU. UU tersebut adalah UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3) dan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan (UU P3). Kedua UU ini mengatur tentang legislasi – khususnya – pembentukan undang-undang yang dilakukan oleh DPR bersama-sama dengan Presiden.
Di dalam kerangka pembentukan undang-undang sebagaimana dimaksud oleh kedua UU tersebut diatur mengenai 3 (tiga) hal penting, yakni pertama, perencanaan yang dilakukan melalui proses penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Kedua; proses perumusan UU (melalui pengajuan usul ataupun RUU baik yang berasal dari Pemerintah, DPR maupun DPD), dan ketiga, proses pembahasan RUU (melalui mekanisme pembicaraan dua tingkat).

Penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas).
Menurut Pasal 1 angka 9 UU P3 Program Legislasi Nasional (Prolegnas) adalah instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. Dengan mengacu pada pengertian ini, maka seharusnya dalam penyusunan Prolegnas harus melibatkan lembaga negara yang diberi wewenang legislasi oleh konstitusi, baik itu DPR, Presiden, dan DPD. Namun demikian, dalam ketentuan lanjutan mengenai Prolegnas – sebagaimana diatur dalam UU P3 – peran DPD dinafikan begitu saja. Hal ini nampak jelas dalam ketentuan Pasal 18 huruf g yang menyatakan bahwa dalam penyusunan prolegnas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 16, penyusunan daftar Rancangan Undang-Undang didasarkan atas rencana kerja pemerintah dan rencana strategis DPR. Peran DPD semakin dinafikan oleh ketentuan Pasal 20 ayat (1) yang menyatakan: ‘Penyusunan Prolegnas dilaksanakan oleh DPR dan pemerintah.
Kedua ketentuan yang tidak menyinggung sama sekali peran DPD pada hakikatnya merupakan bentuk pemgingkaran prinsip demokrasi desentralistik yang telah digagas oleh para perancang amandemen UUD NRI 1945 yang secara konseptual menghendaki bahwa prinsip demokrasi desentralistik harus mengedepankan keseimbangan kepentingan pusat dan daerah dalam merencanakan dan menentukan program-program kebijakan politik nasional yang dituangkan dalam Prolegnas. Kondisi yang demikian ini jelas menghambat sepakterjang DPD dalam merepresentasikan kepentingan daerah, padahal setiap program kebijakan politik nasional yang nantinya dituangkan dalam produk hukum tertulis (Undang-Undang) akan diterapkan juga di seluruh daerah di Indonesia. Pertanyaan krusial yang muncul ketika DPD tidak dilibatkan dalam penyusunan Prolegnas, adalah referensi kepentingan daerah yang bagaimanakah yang dipergunakan sebagai dasar pijakan dalam penyusunan prolegnas.
Jika ketentuan tersebut dikaitkan dengan Pasal 22D Ayat (1) UUD NRI 1945 yang pada intinya menyatakan bahwa DPD dapat mengajukan RUU yang berkaitan dengan Daerah termasuk pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan kepada DPR, maka kewenangan konstitusional DPD yang seperti itu sulit diwujudkan mengingat tidaklah mungkin DPD dapat mengajukan RUU tertentu manakala Ia tidak dilibatkan dalam penyusun instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang bidang-bidang yang menjadi core competence DPD sebagaimana dimaksud oleh konstitusi.
Dalam kontek kebijakan publik yang bersifat nasional, Prolegnas sejatinya adalah merupakan instrumen perencanaan penyusunan kebijakan publik yang dikonstruksikan dalam norma hukum tertulis yang berbentuk Undang-Undang. Konstruksi kebijakan publik melalui Undang-Undang-Undang merupakan keniscayaan, agar kebijakan publik tersebut dapat diberlakukan dan bersifat umum, serta mengandung unsur paksaan.
Oleh sebab itu, menurut John Kingdon dalam setiap pembentukan atau perubahan kebijakan publik, termasuk undang-undang, setidaknya ada tiga jenis arus yang perlu dikelola dan disinergikan dengan baik, yaitu:
1.     arus permasalahan (stream of problems);
2.     arus kebijakan (stream of policies); dan
3.     arus perpolitikan (stream of politics).[3]
Dari tiga jenis arus yang perlu dikelola dan disinergikan tersebut yang perlu dicermati adalah menyangkut arus permasalahan (stream of problems) dan arus perpolitikan (stream of politics). Sedangkan arus kebijakan (stream of policies) – kendati penting – namun hal ini hanya menyangkut teknik penyusunan kebijakan publik yang akan dituangkan dalam Undang-Undang yang secara prosedural mekanistik telah diatur dalam UU MD3 dan UU P3.
Pertama, dalam arus permasalahan (stream of problems), isu utamanya  terkait dengan bagaimana membangun agenda setting kebijakan publik.  Dalam tahap agenda setting, ada beberapa pertanyaan yang sering diajukan adalah undang-undang apa saja yang perlu dibentuk/diubah? Mengapa undang-undang itu perlu dibentuk/dirubah? Apa urgensi dan relevansinya dari pembentukan/perubahan undang-undang tersebut? Dalam jalur ini biasanya memulai aktivitasnya dengan melakukan identifikasi masalah. Targetnya adalah mendapatkan kejelasan akan maslah, dan atas dasar rumusan itu ditawarkan solusi atas masalah. Oleh sebab itu, setiap Undang-undang yang akan dibentuk seharusnya dimulai dengan riset kebijakan, sehingga bisa diketahui dengan jelas apa saja masalah yang ditemui, mengapa masalah itu terjadi? Apakah solusi atas masalah itu perlu dimasukan dalam Undang-undang atau cukup di peraturan perundangan lainnya?
Pasal 18 UU P3 disebutkan bahwa dalam penyusunan Prolegnas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 16, penyusunan daftar Rancangan Undang-Undang didasarkan atas:
a.  perintah UUD NRI 1945;
b.  perintah Ketetapan MPR;
c.  perintah Undang-Undang lainnya;
d.  sistem perencanaan pembangunan nasional;
e.  rencana pembangunan jangka panjang nasional;
f.   rencana pembangunan jangka menengah;
g.  rencana kerja pemerintah dsan rencana strategis DPR; dan
h. aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat.
Jika mencermati ketentuan tersebut di atas, maka agenda seting Undang-Undang sebagai bentuk normatifikasi kebijakan publik, sebagian besar didasarkan oleh “arus atas” (top down). Artinya, proses agenda setting Undang-Undang harus ada karena perintah Konstitusi ataupun kesepakatan elite di antara DPR dan Pemerintah. Konstruksi yang demikian ini ini sering muncul deviasi ketika proses pembentukan UU sering dijadikan semacam “project” oleh Kementerian maupun alat kelengkapan DPR. Disisi lain, proses agenda setting yang berasal dari “bawah”, walaupun dimungkinkan namun prosesnya tidak diatur dengan jelas.
Berpijak dari hal di atas maka dalam upaya memperkuat agenda setting dalam proses pembentukan UU perlu didasarkan oleh riset kebijakan yang kuat. Dan hasil riset inilah selanjutnya menjadi dasar akademik yang menentukan landasan, urgensi dan relevansi sebuah Undang-undang. Namun harus disadari bahwa secermat apapun identifikasi masalah dilakukan dan setajam apapun rumusan masalahnya dalam naskah akademik, tidak dengan serta-merta menggiring perubahan kalau publik tidak merasakannya sebagai suatu permasalahan serius.
Kesadaran dan kesepakatan akan masalah inilah yang dimaksud sebagai stream of problems. Manakala pihak-pihak yang terkait merasakan adanya masalah dan analisis yang bergerak arus kebijakan berhasil menawarkan rumusan yang akurat, maka baru ada prospek bahwa masalah tersebut menjadi agenda publik.
Kedua; dalam arus perpolitikan (stream of politics) agenda seting kebijakan publik yang akan dituangkan dalam perencanaan program pembentukan Undang-Undang paling sulit dikelola, karena dalam realitasnya, proses pembentukan undang-undang berkaitan dengan kepentingan politik dari berbagai kekuatan politik.  Sehingga, harus melihat bahwa proses legislasi adalah proses politik yang ditandai dengan proses negoisasi kepentingan dan  diakhiri kompromi politik.
Di lingkup arus perpolitikan ini ada sejumlah komponen perpolitikan nasional yang memainkan peran yang sangat besar. DPR sebagai lembaga perwakilan politik mempergunakan kekuatan fraksi sebagai perpanjangan Partai Politik – kendati bukan alat kelengkapan DPR – menduduki posisi yang sangat menentukan dalam perencanaan program pembentukan Undang-Undang. Sedangkan di lingkungan pemerintah – dalam hal ini adalah kementerian – juga diwarnai oleh nuansa kepentingan politik, karena pengambil keputusan tertinggi di masing-masing Kementerian tidak lain adalah Menteri sebagian besar berasal dari elit-elit parpol.  Sehingga Seting perencanaan pembentukan Undang-Undang melalui Prolegnas menjadi equivalen (sama dan sebangun) dengan seting kepentingan politik yang dibawa oleh masing-masing komponen perpolitikan nasional tersebut. Pertanyaannya adalah bagaimana “nasib”  kepentingan yang bersifat kedaerahan dalam seting kebijakan politik nasional?
Bertitik tolak dari kedua arus tersebut di atas, nampak jelas bahwa seting kebijakan publik yang bersifat nasional melalui Prolegnas telah menafikan “arus bawah” (Bottom up) dan representasinya sebagai bagian subsistem dalam kebijakan politik nasional. Seharusnya “arus bawah” dan representasinya dipergunakan sebagai referensi seting kebijakan politik nasional. Sehingga keberadaan lembaga perwakilan yang merepresentasikan kepentingan daerah (arus bawah) menjadi penting. Dengan demikian, kehadiran DPD sesungguhnya membuka celah baru muncul dan berkembangnya gagasan baru, bahwa ada aspirasi “arus bawah” yang berada dalam domain nasional. Ada mekanisme “cheks and balances” antara “arus atas” dan “arus bawah” dalam seting kebijakan publik melalui Prolegnas. Akhirnya, ada pola baru hubungan pusat-daerah dalam struktur ketatanegaraan yang “menggodog” kedua arus bawah tersebut sehingga seting kebijakan publik nasional melalui prolegnas mempergunakan asas keragaman, dan perlakukan yang berbeda-beda terhadap daerah. Sekiranya hal ini bisa diwujudkan maka ketegangan hubungan pusat-daerah bisa diminimalisir, dan paradigma konstitusi yang menekankan prinsip demokrasi desentralistik nyata-nyata diimplementasikan penyusunan Prolegnas.
Secara teknis pembentukan Peraturan Perundang - Undangan diatur berdasarkan UU P3. Di dalam UU ini, ada satu tahapan penting dalam rangka pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, yaitu Program Legislasi Nasional. Tahapan ini di atur dalam Pasal 16 sampai dengan Pasal 23. Namun sekali lagi dalam Undang-Undang tersebut ‘luput' memperhitungkan keberadaan Dewan Perwakilan Daerah dalam proses perencanaan legislasi.
Ketentuan Pasal 21 ayat (3) UU P3 menegaskan bahwa penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan dengan mempertimbangkan usulan dari fraksi, komisi, anggota DPR, DPD, dan/atau masyarakat. Ditinjau dari aspek norma (ukuran perilaku), maka kata “mempertimbangkan” merupakan kata kerja yang sifatnya tidak mengikat. Kata “mempertimbangkan” berasal dari kata benda “pertimbangan” yang artinya “pendapat baik atau buruk”.[4]
Penentuan suatu pendapat itu baik atau buruk tergantung dari pihak yang diberi pertimbangan. Di dalam ketentuan Pasal ini nampak jelas bahwa pihak yang menentukan tidak lain adalah alat kelengkapan DPR yang menangani bidang legislasi. Oleh sebab itu ukuran baik buruknya sangat tergantung dari persepsi dari alat kelengkapan DPR. Disinilah letak ketiadaan daya ikat mengenai kata “mempertimbangkan” itu. Artinya Ketidakadaan daya ikat sangat tergantung dari alat kelengkapan DPR yang menangani bidang legislasi sebagaimana diatur dalam ketentuan ayat (2)nya.
Lain daripada itu ketentuan Pasal tersebut juga meletakkan DPD (sebagai lembaga representasi Daerah) sejajar dengan fraksi, Komisi, bahkan anggota DPR. Dengan memposisikan DPD seperti ini, maka secara konstitusional DPD tak ubahnya dianggap sebagai alat kelengkapan DPR dalam proses penyusunan Prolegnas. Hal ini berarti dalam menafsirkan ketentuan Pasal 22D UUD 1945, Pemerintah dan DPR justru telah mengingkari maksud dibentuknya DPD menurut UUD 1945 sebagai Lembaga tinggi negara yang memainkan peranan melaksanakan cheks and balances dalam kerangkan demokrasi desentralistik yang menjadi “roh” perubahan UUD NRI 1945.
Ketentuan tersebut jika dikaitkan dengan Ketentuan Pasal 224 ayat (1) huruf  i UU No. 27 Tahun 2009 tentang MD3 sangat bertolak belakang dan tidak menunjukkan adanya sinkronisasi dan harmonisasi dalam proses penyusunan Program Legislasi Nasional. Hal ini mengingat di dalam ketentuan pasal ini ditegaskan bahwa DPD mempunyai tugas dan wewenang ikut serta dalam penyusunan program legislasi nasional yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Kata “ikut serta” dalam rumusan norma Pasal 224 ayat (1) huruf i tersebut, jika ditafsirkan secara semantik mengandung makna bersama-sama.[5] Hal ini berarti dalam mengkoordinasikan penyusunan prolegnas setiap stakeholder yang disebut dalam Pasal 21 ayat (3) UU No. 12 Tahun 2011 tentang P3 harus dilibatkan secara langsung, tidak hanya sekedar dimintai pertimbangan. Konsekuensi dengan adanya penafsiran semantik seperti ini adalah DPD sebagai salah satu unsur stakeholder juga diberi wewenang untuk menyetujui substansi prolegnas, khususnya yang menyangkut tugas dan wewenangnya, sebagaimana diatur dalam Pasal 224 ayat (1) huruf i UU No. 27 Tahun 2009 tentang MD3.
Lebih lanjut, dalam 23 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan bahwa dalam keadaan tertentu, Dewan Perwakilan Rakyat atau Presiden dapat mengajukan Rancangan Undang - Undang di luar Prolegnas mencakup:
a.     untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik atau bencana alam; dan
b.     keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu Rancangan Undang-Undang yang dapat disetujui bersama oleh alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi dan menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum”.
Ditinjau dari aspek empiris keadaan tertentu sebagaimana dimaksud ketentuan Pasal 23 ayat (2) UU P3 tersebut lebih banyak terjadi di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang secara konstitusional dijamin sebagai core competence dari DPD sebagai lembaga yang merepresentasikan kepentingan daerah. Namun demikian peluang penambahan pengusulan Rancangan Undang - Undang ini tidak diberikan kepada Dewan Perwakilan Daerah. Padahal wewenang Dewan Perwakilan Daerah untuk mengajukan Rancangan Undang - Undang yang berkaitan dengan (otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah) jelas diakui dalam Pasal 22D ayat (1) UUD NRI 1945 dan Pasal 223 ayat (1) UU MD3 tentang Susunan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat,Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Berdasarkan rumusan normatif yuridis tersebut di atas, dan dalam dataran implementasi mengakibatkan sulitnya memasukkan rencana yang dibuat Dewan Perwakilan Daerah mengenai Rancangan Undang Undang yang mungkin diusulkannya berdasarkan aspirasi masyarakat daerah dalam mengatasi keadaan tertentu sebagaimana dimaksud dalam 23 ayat (2) UU P3.
Dari analisis tersebut maka seharusnya pengaturan tentang peranan Dewan Perwakilan Daerah dalam perencanaan legislasi harus didesain ikut serta dalam penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) yang selama ini merupakan kesepakatan antara DPR dan Presiden (Pasal 22 ayat 1 UU P3).
Dalam Pasal 224 ayat (1) huruf i UU MD3 ditentukan bahwa Dewan Perwakilan Daerah ikut serta dalam penyusunan program legislasi nasional yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah”.
Terkait dengan rumusan norma tersebut, penjelasan pasal ini menyatakan bahwa yang dimaksud dengan ikut serta adalah hanya memberikan masukan secara aktif dengan mengajukan daftar rancangan undang-undang dan membahasnya dengan Badan Legislasi Dewan Perwakilan Rakyat.
Pengaturan tentang keikutsertaan atau tidak suatu lembaga parlemen dalam penyusunan perencanaan Program Legislasi Nasional, diatur oleh dua Undang-Undang yang berbeda dimana pengaturannyapun tidak sejalan. Artinya UU P3 tidak melibatkan Dewan Perwakilan Daerah dalam proses penyusunan Program Legislasi Nasional, tetapi disisi lain UU MD3 mengatur keikutsertaan Dewan Perwakilan Daerah dalam perencanaan penyusunan Program Legislasi Nasional meskipun keikutsertaannnya diartikan hanya memberikan masukan secara aktif. Ketidak harmonisan dari kedua UU ini dalam menafsirkan perintah Pasal 22D UUD NRI 1945 menunjukkan bahwa konstelasi kepentingan politik untuk melibatkan DPD secara aktif di lingkungan pemegang kekuasaan legislatif (DPR dan Presiden) berubah-ubah. Namun perubahan tersebut, sejatinya tetap mengandung makna bahwa paradigma berpikir para perancang kedua UU ini tetap mempergunakan pola lama yang menganggap DPD seperti layaknya “fraksi” atau alat kelengkapan DPR.

Pengajuan Rancangan Undang-Undang (RUU).
Mekanisme check and balance pengajuan RUU diatur dalam beberapa ketentuan UUD NRI 1945, yaitu:
·      Pasal 5 Ayat (1): presiden berhak mengajukan Rancangan Undang-Undang kepada DPR;
·      Pasal 21: Anggota DPR berhak mengajukan usul rancangan undang-undang; dan
·      Pasal 22D Ayat (1): DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Ketiga ketentuan ini dikategorikan sebagai pengaturan mengenai check and balance dalam mengajukan suatu RUU, karena merupakan cerminan saling kontrol penyeimbang antara kepentingan eksekutif sebagai pelaksana Undang-Undang, kepentingan politik yang direpresentasikan oleh DPR (baca anggota DPR), dan kepentingan daerah yang direpresentasikan oleh DPD (bukan anggota).
Namun demikian, hal penting untuk dicermati dari ketiga ketentuan UUD NRI 1945, adalah ketiga ketentuan tersebut mempergunakan frasa yang berbeda-beda. Pertama; bagi Presiden dan DPD frasa yang digunakan adalah “Rancangan Undang-Undang”, Sedangkan bagi anggota DPR dipergunakan frasa “Usul Rancangan Undang-Undang”. Kedua; bagi presiden dan anggota DPR dipergunakan frasa “berhak”, sedangkan bagi DPD dipergunakan frasa “dapat”.
Frasa-frasa seperti ini jelas menimbulkan pertanyaan intepretatif, yaitu pertama, apakah rancangan undang-undang sama artinya dengan usul rancangan undang-undang. Kedua; apakah kata “hak” di dalam hak mengajukan rancangan undang-undang bagi presiden dan kata “hak” di dalam hak mengajukan usul rancangan undang-undang bagi anggota DPR sama dengan kata “dapat” di dalam kalimat dapat mengajukan rancangan undang-undang bagi DPD? Jawaban pertanyaan intepretatif ini tentu berbeda-beda, dan selama belum ada intepretasi konstitusi yang mengikat melalui keputusan MK melalui kasus pengujian UU terhadap UUD NRI 1945 tidak bakalan menjadi rujukan bagi lembaga negara yang diberi kewenangan legislasi. Hal ini mengingat sejak UUD NRI 1945 diamandemen tidak menyertakan Penjelasan, seperti halnya UUD NRI 1945 sebelum amandemen.
Istilah  “penafsiran konstitusi” merupakan terjemahan dari  constitutional interpretation.[6] Albert H. Y. Chen, guru besar Fakultas Hukum Universitas Hong Kong menggunakan istilah ‘constitutional interpretation’ yang dibedakan dari ‘interpretation of statutes.’ Penafsiran konstitusi atau constitutional interpretation merupakan penafsiran terhadap ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam konstitusi atau undang-undang dasar, atau  interpretation of the Basic Law.[7]  Penafsiran  konstitusi  merupakan  hal  yang  tidak terpisahkan dari aktivitas judicial review. Chen menyatakan:
The American experience demonstrates that constitutional interpretation is inseparable from judicial review of the constitutionality of governmental actions, particularly legislative enactments. Such judicial review was first established by the American Supreme Court in Marbury v Madison (1803).[8]

Penafsiran konstitusi yang dimaksud di sini adalah penafsiran yang digunakan sebagai suatu metode dalam penemuan hukum (rechstvinding) berdasarkan konstitusi atau undang- undang  dasar  yang  digunakan  atau  berkembang  dalam  praktik  peradilan  MK.  Metode penafsiran diperlukan karena peraturan Perundang-undangan tidak seluruhnya dapat disusun dalam bentuk yang jelas dan tidak membuka penafsiran lagi.
Mengenai   ukuran   kejelasan   dalam   peraturan   Perundang-undangan  (termasuk konstitusi atau undang-undang dasar), Montesquieu mengajukan kriteria untuk menyusun peraturan Perundang-undangan sebagai berikut:
a.  gaya penuturannya hendaknya padat dan sederhana.
    Ini mengandung  arti  bahwa  pengutaraan  dengan  menggunakan  ungkapan- ungkapan kebesaran (grandiose) dan retorik hanyalah mubasir dan menyesatkan. Istilah-istilah yang dipilih hendaknya sejauh mungkin bersifat mutlak dan tidak nisbi, sehingga dengan demikian membuka sedikit kemungkinan bagi perbedaan pendapat individual.
b.  Peraturan-peraturan hendaknya membatasi dirinya pada hal-hal yang nyata dan aktual dengan menghindari hal-hal yang bersifat metaforis dan hipotesis.
c.  Peraturan-peraturan hendaknya jangan terlampau tinggi, oleh karenanya ditujukan untuk orang-orang dengan kecerdasan tengah-tengah saja; peraturan itu bukan latihan dalam penggunaan logika, melainkan hanya penalaran sederhana yang bisa dilakukan oleh orang-orang biasa.
d.  Janganlah masalah pokoknya dikacaukan dengan kekecualian, pembatasan atau modifikasi, kecuali dalam hal-hal yang sangat diperlukan.
e.  Peraturan  tidak  boleh  mengandung  argumentasi;  adalah  berbahaya  untuk memberikan alasan terperinci bagi suatu peraturan, oleh karena yang demikian itu hanya akan membuka pintu untuk pertentangan pendapat.
f.   Akhirnya, di atas itu semua, ia harus dipertimbangkan dengan penuh kematangan dan mempunyai kegunaan praktis dan jangan hendaknya ia mengguncangkan hal-hal yang elementer dalam penalaran dan keadilan serta la nature des choices. Peraturan-peraturan   yang   lemah,   yang   tidak   perlu   dan   tidak   adil   akan menyebabkan orang tidak menghormati Perundang-undangan dan menghancurkan otoritas negara.[9]
Satjipto Rahardjo mengemukakan, salah satu sifat yang melekat pada Peraturan Perundang-undangan atau hukum tertulis adalah sifat otoritatif dari rumusan-rumusan peraturannya. Namun demikian, pengutaraan dalam bentuk tulisan atau litera scripta itu sesungguhnya hanyalah bentuk saja dari usaha untuk menyampaikan sesuatu ide atau pikiran. Ide atau pikiran yang hendak dikemukakan itu ada yang menyebutnya sebagai semangat” dari suatu peraturan. Usaha untuk menggali semangat itu dengan sendirinya merupakan bagian dari keharusan yang melekat khusus pada hukum Perundang-undangan yang bersifat tertulis. Usaha tersebut akan dilakukan oleh kekuasaan pengadilan dalam bentuk interpretasi atau konstruksi.  Interpretasi  atau  konstruksi  ini  adalah  suatu  proses  yang  ditempuh  oleh pengadilan dalam rangka mendapatkan kepastian mengenai arti dari hukum Perundang-undangan.[10]
Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo mengemukakan, interpretasi atau penafsiran merupakan salah satu metode penemuan hukum yang memberi penjelasan yang gamblang mengenai teks Undang-Undang agar ruang lingkup kaidah dapat ditetapkan sehubungan dengan peristiwa tertentu. Penafsiran oleh hakim merupakan penjelasan yang harus menuju kepada  pelaksanaan  yang  dapat  diterima  oleh  masyarakat  mengenai  peraturan  hukum terhadap peristiwa konkrit. Metode interpretasi ini adalah sarana atau alat untuk mengetahui makna Undang-Undang. Pembenarannya terletak pada kegunaan untuk melaksanakan ketentuan yang konkrit dan bukan untuk kepentingan metode itu sendiri.[11]
Di Belanda dan kebanyakkan negara-negara barat-kontinental, pandangan tentang penemuan hukum (rechtsvinding) dikaitkan dengan legisme, yaitu aliran pemikiran dalam teori hukum yang  mengidentikkan  hukum  dengan  Undang-Undang. Kelsen bahkan mengemukakan “hukum tidak lain adalah perintah penguasa yang dituangkan dalam Undang-Undang”. Gagasan bahwa penemuan hukum seyogianya harus memiliki karakter yang sangat formalistik atau logikal, juga ditekankan oleh aliran Teori Hukum Begriffsjurisprudenz. Aliran ini dianut oleh negara-negara Germania pada abad sembilan belas.[12]
Penafsiran terhadap konstitusi merupakan kegiatan yang sangat penting dalam hukum dan ilmu hukum. Penafsiran merupakan metode untuk memahami magna yang terkandung dalam teks-teks hukum untuk dipakai dalam menyelesaikan persoalan hukum atau mengambil keputusan atas hal-hal yang dihadapi secara konkrit. Dalam hukum tata negara, penafsiran judicial interpretation (penafsiran oleh hakim), berfungsi sebagai metode perubahan konstitusi dalam arti menambah, mengurangi atau memperbaiki makna yang terdapat dalam teks Undang-Undang Dasar melalui (i) formal amandement; (ii) judicial interpretation; dan (iii) constitutional usage dan conventions (K.C.Wheare 1999).
Satjipto Rahardjo mengutip pendapat Fitzgerald mengemukakan, secara garis besar interpretasi dapat dibedakan menjadi 2 (dua) macam, yaitu:
(a) interpretasi harfiah; dan
(b) interpretasi fungsional.
Interpretasi harfiah merupakan interpretasi yang semata-mata menggunakan kalimat-kalimat dari peraturan sebagai pegangannya.  Dengan  kata  lain,  interpretasi  harfiah merupakan interpretasi yang tidak keluar dari litera legis. Interpretasi fungsional disebut juga dengan interpretasi bebas. Disebut bebas karena penafsiran ini tidak mengikatkan diri sepenuhnya kepada kalimat dan kata-kata peraturan (litera legis). Dengan demikian, penafsiran ini mencoba untuk memahami maksud sebenarnya dari suatu peraturan dengan menggunakan berbagai sumber lain yang dianggap bisa memberikan kejelasan yang lebih memuaskan.[13]
Di samping beberapa metode penafsiran sebagaimana tersebut di atas, berdasarkan dari hasil penemuan hukum (rechtsvinding), metode interpretasi dapat dibedakan menjadi 2 (dua) macam, yaitu:
(a) metode penafsiran restriktif; dan
(b) metode penfasiran ekstensif.
Interpretasi  restriktif  adalah penjelasan atau penafsiran yang  bersifat  membatasi. Untuk menjelaskan suatu ketentuan Undang-Undang, ruang lingkup ketentuan itu dibatasi. Prinsip yang digunakan dalam metode penafsiran ini adalah prinsip lex certa, bahwa suatu materi dalam peraturan Perundang-undangan tidak dapat diperluas atau ditafsirkan lain selain yang tertulis dalam peraturan Perundang-undangan (lex stricta), atau dengan kata lain suatu ketentuan Perundang-undangan tidak dapat diberikan perluasan selain ditentukan secara tegas dan jelas menurut peraturan Perundang-undangan itu sendiri. Sedangkan interpretasi ekstensif adalah penjelasan yang bersifat melampaui batas-batas yang ditetapkan oleh interpretasi gramatikal.[14]
Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo mengidentifikasikan beberapa metode interpretasi yang lazimnya digunakan oleh hakim (pengadilan) sebagai berikut:
(a) interpretasi gramatikal atau penafsiran menurut bahasa;
(b) interpretasi teleologis atau sosiologis;
(c) interpretasi sistematis atau logis;
(d) interpretasi historis;
(e) interpretasi komparatif atau perbandingan;
(f) interpretasi futuristis.[15]
Menurut Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, interpretasi otentik tidak termasuk dalam ajaran tentang interpretasi. Interpretasi otentik adalah penjelasan yang diberikan Undang-Undang dan terdapat dalam teks Undang-Undang dan bukan dalam Tambahan Lembaran Negara.[16]
  Sejak amandemen UUD NRI 1945, Penjelasan tidak menjadi bagian dari UUD NRI 1945.[17] Kondisi yang demikian inilah mengakibatkan beberapa ketentuan dalam UUD NRI 1945 sering menimbulkan perdebatan di ranah penafsiran. Perdebatan tersebut hanya sebatas perdebatan di ruang-ruang akademik dan tak memilik daya ikat pemberlakuannya. Kecuali ketika perdebatan penafsiran itu kemudian diputus oleh MK melalui pengujian Undang-Undang terhadap UUD NRI 1945. Hal ini berarti tanpa ada kasus pengujian Undang-Undang, MK juga tidak memiliki kewenangan untuk melakukan penafsiran terhadap makna yang terkandung di dalam suatu ketentuan UUD NRI 1945. Singkatnya, MK hanya “menunggu bola” manakala ada suatu Undang-Undang yang dimintakan pengujiannya kepada MK.
Alih-alih dari keadaan yang demikian ini, mengakibatkan regim utama pembentuk undang-Undang, yakni DPR dan Presiden melakukan penafsiran secara sepihak ketika merumuskan, membahas, dan menyetujii secara bersama-sama suatu RUU menjadi Undang-Undang. Akibatnya, dalam dataran empiris kasus-kasus pengujian Undang-Undang terhadap UUD NRI 1945 yang diajukan ke MK makin hari makin menumpuk. Kasus yang terakhir ini adalah pengujian UU MD3 dan UU P3 oleh DPD, karena pembentuk kedua UU ini dinilai telah menafsirkan ketentuan Pasal 22D Ayat (1) dan Ayat (2) UUD NRI 1945 menyimpang dari semangat yang terkandung dalam kedua pasal tersebut.
Peniadaan kewenangan DPD dalam proses legislasi telah dimulai secara sistemik sejak awal proses pengajuan RUU. UU MD3 tidak mengatur mekanisme RUU yang diajukan oleh DPD. Padahal jika dirunut berdasarkan sistematika UUD NRI 1945, RUU dapat berasal dari DPR (melalui usul RUU anggotanya), Presiden, dan DPD. Pasal 143 ayat (5) UU MD3 menegaskan: “Rancangan undang-undang yang telah disiapkan oleh DPR disampaikan dengan surat pimpinan DPR kepada Presiden”. Sedangkan Pasal 144 menegaskan: “Rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden diajukan dengan surat Presiden kepada Pimpinan DPR”. Persoalannya adalah bagaimana “nasib” RUU tertentu yang berasal dari DPD?
Sebagaimana tertuang dalam Pasal 22D Ayat (1) UUD NRI 1945, DPD dapat mengajukan RUU tertentu kepada DPR. Konstruksi norma konstitusional seperti ini “mirip” dengan ketentuan Pasal 5 Ayat (1) UUD NRI 1945 yang menyatakan: “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR”. Bedanya kalau presiden menggunakan kata “berhak”, sedangkan DPD menggunakan kata “dapat”. Terlepas dari penggunaan kedua kata tersebut, maka sejatinya kewenangan untuk mengajukan RUU antara Presiden dan DPD adalah sama, artinya sama-sama diberi wewenang mengajukan RUU dan sama-sama RUU tersebut diajukan ke DPR.
Namun demikian UU MD3 yang pada intinya menafsirkan ketentuan Pasal 22D Ayat (1) UUD NRI 1945 justru menentukan lain, bahkan bisa dikatakan mereduksi makna Pasal 22D Ayat (1) tersebut. Pasal 147 ayat (3) UU MD3 menyatakan:
(1)  Pimpinan DPR setelah menerima rancangan undang-undang dari DPD sebagaimana dimaksud dalam pasal 146 ayat (1) memberitahukan adanya usul rancangan undang-undang tersebut kepada anggota DPR dan membagikannya kepada seluruh anggota DPR dalam rapat paripurna.
(2)  DPR memutuskan usul rancangan undang-undang dalam rapat paripurna berikutnya berupa:
a.    persetujuan;
b.    persetujuan dengan pengubahan; atau
c.    penolakan.
(3)  Dalam hal rapat paripurna memutuskan memberi persetujuan terhadap usul rancangan undang-undang yang berasal dari DPD sebagaimana dimaksud pada  ayat (2) huruf a, rancangan undang-undang tersebut menjadi rancangan undang-undang usul dari DPR.
(4)  Dalam hal rapat paripurna memutuskan memberi persetujuan dengan pengubahan terhadap usul rancangan undang-undang yang berasal dari DPD sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf b, rancangan undang-undang tersebut menjadi rancangan undang-undang usul dari DPR dan untuk selanjutnya DPR menugaskan penyempurnaan rancangan undang-undang tersebut kepada komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi, atau panitia khusus”.

Dengan “kecanggihan” politik DPR telah mengubah makna yang terkandung di dalam Pasal 22D Ayat (1) UUD NRI 1945. Pengubahan makna tersebut nampak jelas dari: pertama; frasa “rancangan undang-undang” sebagaimana teruang dalam Pasal 22D Ayat (1) UUD NRI 1945 diubah secara “cerdas dan terselubung” menjadi frasa “usul rancangan undang-undang”. Kedua; karena frasa “rancangan undang-undang” diubah menjadi frasa “usul rancangan undang-undang”, maka kedudukan RUU tertentu yang berasal dari DPD beralih menjadi rancangan undang-undang usul DPR. Di lingkungan akademik dan HaKi cara seperti ini “sama dan sebangun” dengan plagiarisme.
“Nasib” RUU tertentu yang berasal dari DPD ini berbeda dengan “nasib” RUU yang berasal dari Presiden. RUU yang berasal dari Presiden tidak mengalami “metamorfose” menjadi RUU usul dari DPR. Padahal antara Presiden dan DPD sama-sama lembaga tinggi negara yang keberadaannya diakui oleh UUD NRI 1945 dalam hal mengajukan RUU kepada DPR. Bahkan RUU yang berasal dari DPD – oleh UU MD3 – dianggap sama dengan usul rancangan undang-undang yang berasal dari anggota DPR, dan oleh karenanya harus dilakukan harmonisasi dan pembulatan oleh Baleg DPR.
Mekanisme memperlakukan RUU yang berasal dari DPD dan RUU yang berasal dari Presiden dengan cara yang berbeda ini, jelas merupakan bentuk pengingkaran “roh” cheks and balances di bidang legislasi. Alih-alih dari kondisi yang demikian ini maka peran dan kedudukan DPD sebagai lembaga yang merepresentasikan kepantingan daerah menjadi semu. Kinerjanya tidak diakui secara nyata bahkan “diklaim” secara politis oleh DPR. Intinya jika RUU dari DPD langsung berubah menjadi RUU “milik” DPR, maka pertanyaan yang harus dijawab adalah, bagaimana mengukur kinerja yang dilakukan oleh DPD dalam menjalankan fungsi legislasinya? Selain itu, bagaimanakah ukuran pertanggungjawaban DPD kepada “konstituen” daerah, karena penyerapan aspirasi dan kepentingan daerah yang dilakukannya harus diwujudkan dalam bentuk kebijakan di tingkat nasional atau dalam bentuk produk Undang-Undang? Akhirnya mekanisme cheks and balances macam apakah jika posisi DPD sebagai lembaga tinggi negara di bidang legislasi direduksi oleh ketentuan UU MD3 tersebut?
Senada dengan UU MD3, ketentuan dalam UU P3 juga “setali tiga uang”. Pasal 43 ayat (1) dan ayat (2) menegaskan:
(1)  Rancangan Undang-Undang dapat berasal dari DPR atau Presiden.
(2)  Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat berasal dari DPD.

Lagi-lagi DPR dan Presiden[18] dalam menafsirkan makna Pasal 22D Ayat (1) UUD NRI 1945 telah mendistorsi kewenangan DPD dalam mengajukan RUU tertentu. DPD yang semula didesain sebagai penyeimbang dalam sistem parlemen Indonesia dalam fungsi legislastif terbatas oleh UUD NRI 1945 dalam pelaksanaannya semakin dibatasi lagi oleh pasal-pasal dalam UU MD3 dan UU P3.
Lebih lanjut dalam ketentuan Pasal 46 ayat (1) dinyatakan: “Rancangan Undang-Undang dari DPR diajukan oleh anggota DPR, komisi, gabungan komisi, atau alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi atau DPD”. Ketentuan seperti ini jelas bertentangan dengan Pasal 22D Ayat (1) UUD NRI 1945 karena telah menyetarakan kewenangan legislasi DPD sejajar dengan komisi, gabungan komisi, alat kelengkapan DPD, bahkan lebih celaka lagi disetarakan dengan anggota DPR yang berhak mengajukan usul rancangan undang-undang.
Dengan memposisikan DPD yang seperti itu, maka secara konstitusional DPD tidak ubahnya sebagai alat kelengkapan yang sub-ordinat di bawah DPR dalam proses pengajuan RUU. Padahal DPD merupakan lembaga negara yang memiliki kewenangan konstitusional untuk mengajukan RUU bidang tertentu sebagaimana diatur dalam Pasal 22D Ayat (1) UUD NRI 1945. Kewenangan tersebut jelas-jelas berbeda dengan hak yang dimiliki oleh anggota DPR, komisi, gabungan komisi, atau alat kelengkapan DPR.
Dengan demikian, ketentuan Pasal 43 ayat (1) dan ayat (2) serta Pasal 46 ayat (1) UU P3, selain telah mencederai tatanan ketatanegaraan yang hendak dibangun oleh UUD NRI 1945, lebih jauh lagi telah mencederai semangat demokrasi desentralistik di Indonesia yang dikonstruksikan oleh “the second foundings constitution” ketika melakukan amandemen UUD NRI 1945.

Pembahasan RUU.
Norma konstitusional pengaturan pembahasan RUU terdapat dalam Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 yang menjelaskan bahwa setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama, dan Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 yang menegaskan bahwa DPD ikut membahas RUU bidang tertentu.
Kedua norma konstitusional ini harusnya dibaca secara bersama-sama dan bukan menjadi bagian yang berdiri sendiri-sendiri. Salah satu pertanyaan mendasar yang wajib dijawab adalah, bagaimana jika DPD tidak diikutsertakan dalam proses pembahasan rancangan undang-undang? Apakah pembentukan undang-undang tanpa melibatkan DPD mampu menjamin terwadahinya representasi (aspirasi dan kepentingan) daerah? Cukupkah hanya DPR dan Presiden (Pemerintah) yang menentukan keputusan politik tanpa meninggalkan aspirasi dan kepentingan daerah?
Dari ketentuan yang terdapat dalam Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945, frasa “ikut membahas” masih memungkinkan bagi DPD untuk berperan lebih maksimal dalam fungsi legislasi. Pasal 22D Ayat (2) UUD NRI 1945 yang menegaskan:
“DPD ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama”.

Ketentuan ini jika dikaitkan dengan ketentuan Pasal 20 Ayat (2) UUD NRI 1945 pada hakikatnya mengandung semangat cheks and balances antara Presiden, DPR dan DPD dalam pembahasan RUU tertentu.
Frasa “ikut membahas” sebagaimana tertuang dalam Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945 harus dimaknai bahwa sepanjang menyangkut rancangan undang-undang tertentu yang terkait dengan kewenangan DPD, kewenangan DPD dalam membahas rancangan undang-undang tersebut setara dengan Presiden dan DPR. Frasa “ikut membahas” mengandung pengertian turut membahas (Kamus Besar Bahasa Indonesia: ikut = melakukan sesuatu sebagaimana dikerjakan orang lain). Sehingga frasa “ikut membahas” dalam Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945 haruslah dikaitkan dengan Pasal 20 Ayat (2) UUD 1945 dan dimaknai bahwa sepanjang menyangkut rancangan undang-undang yang terkait dengan kewenangan DPD, apakah RUU tersebut berasal dari Presiden, DPR, atau DPD sebagaimana halnya Presiden dan DPR, DPD berhak dan berwenang untuk mengikuti SELURUH proses pembahasan rancangan undang-undang tersebut pada tahap Pembicaraan Tingkat I.
Tafsir frasa “ikut membahas” tersebut di atas, ternyata tidak menjadi dasar pijakan dari pembentuk UU MD3 dan UU P3. Pasal 150 ayat (3) UU MD3 menyatakan daftar inventarisasi masalah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b diajukan oleh:
a.  Presiden jika rancangan Undang-Undang berasal dari DPR; atau
b.  DPR, apabila rancangan undang-undang berasal dari Presiden.
Lebih lanjut dalam Pasal 68 ayat (3) UU P3 menyatakan daftar inventarisasi masalah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b diajukan oleh:
a.  Presiden jika Rancangan Undang-Undang berasal dari DPR; atau
b.  DPR jika Rancangan Undang-Undang berasal dari Presiden dengan mempertimbangkan usul dari DPD sepanjang terkait dengan kewenangan DPD sebagaimana dimaksud dalam Pasal 65 ayat (2).
Kedua ketentuan ini telah mereduksi Pasal 22D ayat (2) UUD 1945, karena ketentuan pembahasan RUU (yang terkait dengan kewenangan DPD) dapat dilakukan tanpa keterlibatan DPD. Padahal Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 memberikan kewenangan konstitusional sebagai lembaga negara yang setara dengan Presiden dan DPR untuk “ikut membahas” rancangan undang-undang (pada Pembicaraan Tingkat I) yang terkait dengan kewenangan DPD sebagaimana diatur dalam Pasal 22D UUD 1945.
Hal ini berarti Ketentuan yang terdapat dalam Pasal 150 ayat (3) UU MD3 dan Pasal 68 ayat (3) UU P3 menegasikan hak DPD untuk terlibat secara penuh dalam Pembicaraan Tahap I, terutama dalam ikut mengajukan dan membahas daftar inventarisasi masalah yang justru merupakan ”inti” pembahasan rancangan undang-undang.
Seperti diketahui bahwa acara pendapat mini setelah pembahasan DIM tersebut adalah justru memuat penegasan kesepakatan atau catatan terhadap hasil pembahasan DIM. Dengan demikian jika DPD tidak diberi hak mengajukan DIM dan ikut membahas bersama, maka DPD tidak mungkin dapat memberikan pendapat mini secara lebih komprehensif terkait dengan kewenangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22D UUD 1945.
Jika semangat cheks and balances yang mewarnai norma konstitusional pembahasan RUU sebagaimana tertuang dalam Pasal 22D Ayat (2) UUD NRI 1945 ditafsirkan selaras oleh Presiden dan DPR dalam membentuk UU MD3 dan UU P3, maka setiap pembahasan terhadap RUU tertentu sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 22D ayat (2) UUD NRI,  DPD harus dilibatkan secara penuh dalam pembahasan kedua RUU tersebut. Oleh sebab itu. pembahasan RUU tertentu yang mengikut sertakan DPD paling tidak meliputi tahapan sebagai berikut:
a.     Penentuan jadwal dan agenda pembahasan;
b.     Pandangan DPD terhadap RUU Pemda dan RUU Desa;
c.     RDP dan RDPU yang dilakukan bersama-sama antara DPR dan DPD;
d.     Kunjungan kerja bersama antara DPR dan DPD; dan
e.     Perumusan sikap dan DIM DPD serta penyampaian dan pembahasan di alat kelengkapan DPR.
Masing-masing tahapan tersebut di atas dibahas bersama-sama oleh alat kelengkapan lembaga (DPR dan DPD) yang menangani bidang legislasi (Baleg dan PPUU) dan komisi/pansus di DPR atau Komite di DPD. Namun demikian tahapan seperti ini tidak dijumpai dalam keseluruhan ketentuan UU MD3 dan UU P3 yang terkait dengan pembahasan RUU bidang tertentu.

Penutup.
Berpijak dari pembahasan-pembahasan tersebut di atas, maka dapat ditarik kesimpulan bahwa UU MD3 dan UU P3 merupakan bentuk nyata rekayasa politik yang mencederai semangat cheks and balances antara DPR dan DPD dalam proses legislasi sebagaimana diatur dalam UUD NRI 1945. Bahkan tidak hanya rekayasa politik, tetapi juga melakukan marjinalisasi secara politik dan konstitusional terhadap kepentingan daerah dalam kerangka kebijakan politik nasional.
Rekayasa politik terhadap representasi daerah oleh DPD dan marjinalisasi kepentingan daerah dalam kerangka kebijakan politik nasional nampak jelas dari indikator-indikator, yaitu:
1.     Dalam tahap awal perencanaan program penyusunan kebijakan politik nasional yang duwujudkan melalui penyusunan intrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang (Prolegnas), keterlibatan DPD yang merepresentasikan kepentingan daerah sangat minim. Proses penyusunan Prolegnas bersifat “top down”, peran dan kedudukan DPD untuk memberikan sumbangan pemikiran yang bersifat “bottom up” tidak terakomodasi secara penuh dalam UU MD3 dan UU P3.
2.     Dalam tahap pengajuan RUU tertentu, peran dan fungsinya DPD sebagaimana dijamin oleh Pasal 22D Ayat (1) UUD NRI 1945 direduksi oleh DPR bahkan RUU tertentu yang berasal dari DPD secara “politis” diklaim sama dengan Usul Rancangan Undang-Undang yang berasal dari anggota DPR, Komisi, Gabungan Komisi, atau alat kelengkapan DPR. Kondisi seperti ini mengakibatkan dalam proses pengajuan RUU, keberadaan DPD dikonstruksikan “seolah-olah” merupakan bagian dari DPR atau alat kelengkapan DPR. Secara sistemik frasa dapat mengajukan “rancangan undang-undang” sebagaimana dijamin oleh pasal 22D Ayat (1) UUD NRI 1945 ditafsirkan lebih lanjut dengan cara mengubah menjadi frasa “usul rancangan undang-undang”.
3.     Dalam tahap pembahasan RUU tertentu, DPD hanya menjadi “pelengkap” karena ada atau tidaknya pertimbangan DPD terhadap RUU tertentu tidak menjadi pengikat bagi DPR dan Presiden untuk memutuskan RUU tertentu itu menjadi Undang-Undang.
Bertitik tolak dari 3 (tiga) indikator tersebut, maka mekanisme cheks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia pasca amandemen UUD NRI 1945 – khususnya antara tiga pilar kekuasaan legislatif (Presiden, DPR, dan DPD) dalam hal mekanisme pembentukan Undang-Undang yang terkait dengan kepentingan daerah, belum dilaksanakan secara murni dan konsekuen, bahkan kalau boleh mengatakan “telah terjadi pengelabuan sistemik terhadap fungsi legislasi dari DPD”. Artinya Presiden dan DPR tidak memperhitungkan kepentingan daerah yang direpresentasikan oleh DPD, melainkan masih berkutat pada kepentingan-kepentingan politik. oleh sebab itu, jika kondisi seperti ini tetap dipertahankan dan dilegalisasi melalui produk hukum yang berbentuk Undang-Undang tidak mustahil apabila “mozaik” ke-bhineka-an kepentingan daerah yang dibingkai dalam paradigma Negara Kesatuan Republik Indonesia justru akan tercerai berai. Ketegangan antara Pusat dan Daerah akan terus mewarnai sistem ketatanegaraan Indonesia.
Untuk itulah, sebagai catatan terakhir paper ini, marilah kita kembali membingkai “mozaik” keberagaman daerah dalam pigura Negara Kesatuan Republik Indonesia, dengan cara mengembalikan semangat cheks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Tempatkanlah fungsi, wewenang, dan kedudukan masing-masing lembaga negara dalam proses legislasi seturut semangat konstitusi. Semoga.



Daftar Pustaka.

Albert H Y Chen, 2000, The Interpretation of the Basic Law--Common Law and Mainland Chinese Perspectives, Hongkong Journal Ltd, Hongkong

Craig R. Ducat, 2004, Constitutional Interperation, Wordsworth Classic, California.

Charles Sampford (Ed.), 1996, Interpreting Constitutions Theories, Principles and Institutions, The Ferderation Press, Sydney.

Hanna Fenichel Pettkin, 1980, The Concept of Representation, University of California Press, California.

Hristo D. Dimitrov,  1999, dalam The Bulgarian Constitutional Court and Its Interpretive Jurisdiction, see :Interpretive jurisdiction The Constitutional Court's Interpretive Jurisdiction: The Advantages of an Authoritative, Non--adversarial and  Prospective Process of  Constitutional Interpretation, Columbia  Journal  of Transnational Law Association, Inc, Columbia.

John Kingdon, 1995 Agendas, Alternatiives, and Public Policies, Harper Collins Publishers, New Yorks.

Jack N. Rakove (Ed.), 1990, Interpreting Constitution: The Debate Over Original Intent, Michigan NortheasternUniversity Press.

Jeffrey Goldsworthy (Ed.), 2006, Interpreting Constitutions, A Comparative Study, Oxford University Press, New York

Keith E. Whittington, 1999, Constitutional Interpretation, Textual Meaning, Original, and Judicial Review, University Press of Kansas, Kansas, 1999.

Satjipto Rahardjo, 2006, Ilmu Hukum, PT Citra Aditya Bakti, Bandung.

Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, 1993, Bab-Bab Tentang Penemuan Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 Tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.



*) Makalah disampaikan dalam Konsinyering Ahli dalam rangka persiapan Judicial Review UU No. 27 Tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD dan UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Hotel Four Session, Jakarta, 21-22 Oktober 2012.
**) Dosen Fakultas Hukum Universitas Atma Jaya Yogyakarta, Staff Ahli Panitia Perancang Undang-Undang (PPUU) DPDRI, Staff Ahli Banlegda DPRD Provinsi DIY, dan Direktur Eksekutif Parliament Watch Yogyakarta.
[1] Hanna Fenichel Pettkin, 1980, The Concept of Representation,University of California Press,California, hlm. 40.
[2] Ibid., hlm. 41.

[3] John Kingdon, Agendas, Alternatiives, and Public Policies, HarperCollins Publishers, New Yorks, 1995.
[4] http://kamusbahasaindonesia.org
[5] http://kamusbahasaindonesia.org
[6] Dalam kepustakaan berbahasa Inggris, istilah constitutional interpretation banyak digunakan oleh para ahli hukum tata negara untuk memberikan pengertian tentang cara menafsirkan konstitusi. Ini dapat dilihat seperti dalam tulisan-tulisan Craig R. Ducat, Constitutional Interperation, (California: Wordsworth Classic, 2004), Charles Sampford (Ed.), Interpreting Constitutions Theories, Principles and Institutions, (Sydney: The Ferderation Press, 1996), Jack N. Rakove (Ed.), Interpreting Constitution: The Debate Over Original Intent, (Michigan NortheasternUniversity Press, 1990), Jeffrey Goldsworthy (Ed.), Interpreting Constitutions, A Comparative Study, (New York: Oxford University Press, 2006), Keith E. Whittington, Constitutional Interpretation, Textual Meaning, Original, and Judicial Review, (Kansas: University Press of Kansas, 1999), dan sebagainya.
[7] Albert H Y Chen, The Interpretation of the Basic Law--Common Law and Mainland Chinese Perspectives, (HongKong: Hong Kong Journal Ltd., 2000), hal. 1. Istilah Constitutional Interpretation juga dapat ditemukan dalam tulisan Hristo D. Dimitrov,  dalam The Bulgarian Constitutional Court and Its Interpretive Jurisdiction, see :Interpretive jurisdiction The Constitutional Court's Interpretive Jurisdiction: The Advantages of an Authoritative, Non--adversarial and  Prospective Process of  Constitutional Interpretation, (Columbia:  Columbia  Journal  ofTransnational Law Association, Inc., 1999), hal. 7.
[8] Ibid, hal. 2.
[9] Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, (Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 2006), hal. 94-95.
[10] Ibid. Hlm. 93-94.
[11] Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, Bab-Bab Tentang Penemuan Hukum, (Bandung: PT. Citra Aditya Bakti,1993), hal. 13.
[12] J.A. Pontier, Penemuan Hukum, diterjemahkan oleh B. Arief Sidharta, (Bandung: Jendela Mas Pustaka, 2008), hal. 73-74.
[13] Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, (Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 2006), hal. 95.
[14] Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, op.cit., hal. 19-20.
[15] Ibid, hal. 14.
[16] Ibid.
[17] Pasal II Aturan Tambahan UUD NRI 1945 menyatakan “Dengan ditetapkannya perubahan Undang-Undang Dasar ini, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 terdiri atas Pembukaan dan pasal-pasal.
[18] Lihat Pasal 20 ayat (2) UUD NRI 1945 yang menyatakan: “Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”.